全国人大“关于金融支农问题的调研报告”引起各界关注，央行副行长吴晓灵近期也指出：农村金融体系存在的问题较多，农村金融体系的整体功能已不适应农业和农村经济战略性调整的要求，必须对政策性金融、商业金融、农村信用社重新进行功能定位和调整，创新农村金融体制，全面提高农村金融服务水平。本报《理论周刊》今日邀请三位经济学家秦池江、徐小青、徐忠作客“宏观调控热点对话”，就农村金融体制改革相关问题发表了自己的观点。

秦池江说，在全国信贷增加总量中，新增的农业贷款是1203亿元，如果去掉农村信用社提供的贷款，则其他国有和股份制商业银行只提供了45亿元，相当于他们今年新增贷款额的8‰，实在是杯水车薪。

徐小青认为，农村金融服务体系不健全和其体制改革滞后，是影响农村经济成长与城乡协调发展的重要因素之一。

徐忠认为，农村信用社改革必须要有一些配套政策措施：制定中国的社区再投资法，强制要求金融机构从农村吸收的部分资金用于农村；开放农村金融市场，允许新的农村金融组织形式产生；在利率放开之前，进一步扩大金融机构贷款利率的浮动幅度；研究用市场化的手段引导邮政储蓄资金回流农村和服务“三农”；加快农村土地制度的改革，加快建立农村金融机构存款保险制度等。

主持人：本报记者 黄丽珠

特邀嘉宾： 中央财经大学教授 秦池江

　　国务院发展研究中心农村部副部长 徐小青

　　中国人民银行金融稳定局副研究员 徐忠

改革的进程：任重而道远

主持人：全国人大“关于金融支农问题的调研报告”引起各界关注，央行副行长吴晓灵近期也指出：农村金融体系存在的问题较多，农村金融体系的整体功能已不适应农业和农村经济战略性调整的要求。必须对政策性金融、商业金融、农村信用社重新进行功能定位和调整，创新农村金融体制，全面提高农村金融服务水平。对此，您怎么看？

徐小青：从20世纪90年代后期以来，“三农”问题广受关注，现阶段农民增收难是国情和宏观政策、产业特点和农村经济体制诸因素综合作用的结果。而农村金融服务体系不健全和其体制改革滞后，是影响农村经济成长与城乡协调发展的重要因素之一。从一般意义和国际经验角度看，正规的农村金融服务体系大体由政策金融、商业金融和农村合作金融三个层面金融机构组成，各具不同的功能。1994年以来，我国先是从农业银行分离出农业发展银行，增加了准政策性的金融部门；接着农村信用社与农业银行“脱钩”，标志着农村金融体制又进行了一次重大改革，形成以农村信用社为基础，农业银行为商业金融、农发行为准政策性金融的分工协作的农村金融服务体系雏形。但就农村金融机构运行效率和为农户和乡村中小企业提供金融服务的效果看，这三个层面的农村金融体制改革还没有到位，尤其是建立为农业和农村经济发展的政策性金融机构和改革农村信用社的任务还远未完成。

秦池江：以下两方面的问题必须引起关注。首先是农村信用社在很大程度上依赖于中央银行，需要形成旺盛的造血功能。多年来，在金融体系中农村信用社是一个弱势群体。农村信用社在农村吸收的存款，约占农村各类存款的50％左右。也就是说，其他商业银行和邮政储蓄占去了另外的50％以上。农村信用社吸收的存款有限，加上农村贷款周转慢、季节性强、业务分散，所以在很大程度上依靠中央银行的再贷款支持。今年农村信用社新增的贷款额中，来自央行的再贷款就达1288亿元，占74％。中央银行对农村信用社给予资金扶植是必要的，但大部分资金靠央行支持，不利于农村信用社发展壮大。有必要从资金配置的体制上，为“三农”的融资来源，按市场化、法制化的原则，开辟一条稳定的渠道。

其次是农村信用社全力以赴支持“三农”，但其他商业银行却疏远“三农”。今年一季度，农村信用社新增贷款中，有1158亿元直接用于农业，占贷款新增额的67％。这部分贷款直接满足了农民在春耕生产中的融资需求，另外有500多亿元用于农产品加工和商业活动，大部分还是为农村经济和农民生活服务。在全国信贷增加总量中，新增的农业贷款是1203亿元，如果去掉农村信用社提供的贷款，则其他国有和股份制商业银行只提供了45亿元，相当于他们今年新增贷款额的8‰，实在是杯水车薪。

改革的切入点：以试点为契机创新支农服务

主持人：农村信用社改革是农村金融改革的核心。国务院在2003年下半年提出了“关于深化农村信用社改革试点方案”，启动新一轮农村信用社改革，人民银行制定了改革试点资金支持方案，以专项再贷款或发行专项票据的方式，帮助8个试点省市的农村信用社化解历史包袱，促进农村信用社改革，为农户和农村地区经济发展提供有效金融服务。具体情况怎样？

徐忠：人民银行运用资金支持农村信用社改革，根本目的是花钱换来农村信用社良好的治理结构和健康的财务状况。2003年年底开始在全国8个省市进行的农村信用社改革试点，增加了8个省市农村信用社可贷资金的预期。按照试点方案，中国人民银行承诺将按2002年底农村信用社实际资不抵债数额的50％，发行专项中央银行票据，用于置换不良贷款，票据期限为2年，以存款准备金利率（1.89％）按年付息。为此，中央银行将在今后两年的时间内为改革“成功”的省份提供大约380亿元的资金，如果同样按75％的存贷比计算，预期增加可贷资金285亿元。与此同时，信用社改革试点省份为达到改革规定的资本充足率的要求而增资扩股，仅吉林省已通过增资扩股的方式募集资金40多亿元。与存款相比，信用社获得的是更为稳定的可贷资金———央行注资和增资扩股资金，这些资金中的大部分将会被用于贷款。在宏观经济出现过热的情况下，人民银行并没有“一刀切”，而是通过资金支持信用社改革，加大对农业、农户和中小企业贷款的支持。通过帮助农村信用社消化历史包袱的同时，推动农村信用社转换经营机制，促进农村信用社走上可持续发展的良性循环轨道。

从反馈回来的情况看，首批8个试点地区，试点改革进展良好。以重庆为例，截至6月3日，重庆已经顺利完成了专项中央银行票据发行阶段的各项工作，全市39家农信社联社共获得专项中央银行票据24.1亿元。至此，重庆成为全国首个农信社试点资金支持全部到位的地区，标志着重庆地区农信社改革进入到一个新阶段。通过中央银行的资金支持，促进了农信社完善法人治理结构，使农信社真正成为服务“三农”的现代金融机构。

徐小青：从目前信用社改革第一批8个试点省市的情况看，在不同经济发展水平的地区，已经初步形成农村商业银行、农村合作银行、农村信用社县（市）联社和原有的乡信用社4类企业法人形式的农村信用机构。有条件的试点省市根据银监会颁布的《农村商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》，以农村信用社和农村信用社县（市）联社为基础组建股份制和股份合作制这两类新型的农村金融机构，按银监会的规定，它们分别由当地农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织共同发起成立的股份制的和入股组成的股份合作制社区性地方金融机构。其主要任务是为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务；都是独立的企业法人，享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，并以全部法人资产独立承担民事责任等。并对发起人数、注册资本金、资本充足率、设立前信用社总资产和不良贷款比率等都分别作出明确规定。新机构实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。应该说这是农村信用社改革中面临的首要问题和基础性步骤。

改革的关键：政策的协调配合与有效实施

主持人：温家宝总理在《政府工作报告》中特别强调，解决“三农”问题是全部工作的重中之重。其实，“三农”难题年年都是“重中之重”，但是，迄今为止似乎有些问题变得更加严重，其中固然有发展过程中的困难，然而也表明“三农”难题的解决，不仅取决于好的政策，更关键的是这些政策的协调配合与有效实施。中国银监会主席刘明康不久前也指出，农村金融要多条腿走路。您对此有哪些政策建议？

秦池江：“三农”进入小康社会，需要有一个统筹协调的金融体系。“三农”问题在市场经济体制中，不是一个社区性、行业性和居民阶层性的问题，不能局限于“三农”之内来解决“三农”。在未来的十年或二十年以内，“三农”和大城市之间的差别不可能消失，但“三农”所蕴涵的矛盾因素，和大城市并没有本质差别；在某种程度上说，“三农”进不了小康社会，大城市也不会安宁。目前的金融体系群集中于大城市，更可怕的是把注意力集中于大城市，集中于大城市的高收入群体，广大的“三农”领域中，几乎成为“金融真空”地带。银行、保险、信托、租赁、担保、资讯等等金融服务，并不是城市社会的专利，“三农”更需要有多种形式的金融服务。这种趋势，在经济发展的地区已经开始萌动。见微知著，未雨绸缪。农村金融体制的安排既要服务于当前，又要着眼于未来，不求机构有多少，但求功能之协调和运转之通畅。

另外，农村信用社的小额贷款功不可没，但农民期待有更大的发展空间。从2000年以来，各地推广的农村“信用村、信用户”建设工程，得到了大多数农民的欢迎和支持，加上信用社的小额贷款与当地政府机构对农村产业升级的技术指导，各地都出现了一批成功的典范。可以说，这是农村经济、金融和社会有机结合的新型的农村发展模式。农民从这种模式中，获得经济实惠，越过温饱线以后，农村各种形式的合作经济组织悄然兴起，农民经营的产业逐渐向规模经济发展，农业产业化链条在迅速延伸。他们已不满足于目前的小额贷款，期待得到更多的融资支持。已经起步的农村信用村、信用户建设需要继续完善巩固，而小额贷款的额度、期限和管理方式更有待改进充实。对农村信用社的发展来说，出现了一个非常有利的时机，加快制度和机制创新，就可能跨上一个新的台阶。

徐忠：农村信用社改革是整体农村金融改革中重要的组成部分，农村金融改革是一个系统工程，单兵突进的农村信用社改革是无法取得成功的，必须要有一些配套政策措施。这些政策措施包括：①制定中国的社区再投资法，强制要求金融机构从农村吸收的部分资金用于农村，避免资金过分集中在大城市、大项目和大企业。②开放农村金融市场，允许新的农村金融组织形式产生。新的农村金融组织形式产生将会改变农村金融市场信用社“一家独大”的格局，竞争可以提高农村金融市场经营的效率，也适应了农村多元化发展的经济组织形式。一个有效率的农村金融体系是将资金安全地留在农村的最佳途径，也是解决我国经济二元结构的重要手段。③在利率放开之前，进一步扩大金融机构贷款利率的浮动幅度，尤其是对中小企业和农户贷款的浮动幅度，使其利差能抵补风险和成本，激励其改变借贷行为。④研究用市场化的手段引导邮政储蓄资金回流农村和服务“三农”。⑤加快农村土地制度的改革，以利于农民拥有合格的抵押品，建立农业保险、大宗农产品期货和信用登记系统降低农村金融机构的贷款风险。⑥加快建立农村金融机构存款保险制度，增强对农村金融机构经营的市场约束等。

徐小青：就这轮农村信用社改革来讲，需要抓住几个问题逐步解决。一是建立产权明晰的农村信用机构。建立有效的金融机构，可以说是从根本上改善农信社经营状况的首要条件。

二是建立农村金融风险担保机制和监管体系。必须考虑建立有效的农村金融风险规避和担保机制，以及对农村信用社（包括农村商业银行与合作银行）监管体系。从长期看，还需要加快建立政策性农业保险制度。从国外已有的较成熟的经验看，仅靠商业性农业保险不行，必须要有政府的支持，建立政策性农业保险。总之，建立政策性农业保险支持体系是降低农村金融风险有效途径。此外，在实践中需要拓宽担保形式，如动产抵押、权益抵押等等。

三是抓住满足农村经济发展金融需求的核心目标，加大金融支农的力度。除了加快农村信用社的改革、培育农村金融市场、创新金融产品，向农户和为农村地区经济发展提供多样化的金融服务外，从宏观层面，除已调整邮政储蓄政策、考虑农发行改革，尝试建立农村政策性金融外，需要加快建立政策性农业保险，并且通过财政的转移支付、补贴、减免税收等方法，加大金融支农力度，并引导信贷资金向农村倾斜。

秦池江，现任中国金融学会副秘书长，兼任中央财经大学教授。在货币理论、银行制度、金融改革等方面有较多的研究成果。曾任中国人民银行金融研究所所长。

徐小青，研究员。现任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长。曾在美国农业部经济研究局做访问学者，主修农产品供求与贸易分析和美国农业法案。主要研究领域：农村经济政策等。

徐忠，经济学博士，副研究员。现供职于中国人民银行金融稳定局。近年来，在国内外刊物上发表学术论文80余篇。

金融时报 2004年07月15日