在刚刚结束的“两会”上，“三农”问题再次成为焦点。农民收入提高、农业和农村经济发展所仰仗农村金融这一经脉的是否畅通这一命题也就自然浮出了水面。

《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》要求，要从农村实际和农民需求出发，按照有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。其实，２０世纪７０年代末期以来，农村金融改革均是对在政府主导下改革和创新农村金融制度的旅程的刻画，均是围绕政府要求农村金融机构更好地服务“三农”这一中心而展开的。这些改革包括恢复农业银行１９７９年、恢复农村信用社的“三性”２０世纪８０年代初－９０年代中期、扩大农村信用社自主权２０世纪８０年代中期－９０年代中期、创立农业发展银行１９９４年、农村信用社与农业银行脱钩１９９６年底、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会１９９８、恢复农村信用社合作金融组织１９９６－２００１年。而最近的改革无疑是２００３年下半年启动的以明晰产权和完善管理体制为中心的新一轮农村信用社改革，以及正在酝酿中的农业发展银行改革和农业银行改革，等等。但是，农业资金投入短缺、农户和农村中小型企业贷款难问题仍较突出，已有一定层次发展推进的中国农村经济活动主体发展中的每一步，特别是正在推进的农业战略性结构调整，均不同程度地感受到来自落后的农村金融体制的制约。我国农村金融体制改革仍然没有完成，主要表现在农村金融组织体系发育不健全、农村金融市场机制不完善。

相当程度上，农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制；农业保险发展滞后，不适应农业战略性结构调整的需要；正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。民间金融活跃，且缺乏必要的规范和保护。

为此，我国需要全方位加快农村金融体制改革和创新步伐。其主要思路在于：

１．放开农村金融市场准入，实行金融机构多样化。一是鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。例如培育民营银行，增强农村金融市场竞争活力；可以在农村信用社产权改革过程中搞股权多样化、建立社区性金融机构等。二是允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务，尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动，尤其是较大规模的、脱离人缘、地缘和血缘纽带约束的非正规金融活动。

２．培育农村金融市场竞争机制。一是加速国有商业银行改革，按照行业或地区拆分，形成众多具有行业特点或地域特点的股份制商业银行、区域性商业银行和地方性商业银行。二是在农村信用社明晰产权的改革过程中，要注意产权组织形式的多样化。信用社资本资源的再整合非常重要，既关系到今后其在市场竞争中的生存，也关系到存款人的利益和整个金融体系的稳定。信用社的资本资源再整合分为两个层面：一个再整合内部资源，实行内部股权和治理结构的改革；二是纳入外部资源，吸引其他信用社或者金融结构甚至外资金融机构的股权参与，或者信用社之间的相互联合与参与。既可以是一级法人，也可以是两级法人；既可以是农村商业银行，也可以是农村合作银行；既可以在县级信用联社基础上组建农村商业银行或农村合作银行，也可以在地市级信用联社，甚至建立跨县和跨地市的农村商业银行或农村合作银行。而目前正在试点的农村信用社改革，似乎并没有摆脱现有地域框架的限制。

３．金融机构创新金融产品，向农户和农村企业提供多样化的金融服务。一是建立金融机构对农村社区服务的机制；二是农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道；三是农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围；四是农村信用社应继续完善小额信贷机制包括放宽贷款利率限制的基础上，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。

４．建立农村资金回流机制。一是可以以法律形式规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。二是进一步完善邮政储蓄的有关政策，建立起邮政储蓄资金回流机制。国有商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农村信用社集中。２００２年底，邮政有３１７０４个营业网点吸收储蓄，农村网点达２０２４２个，且邮政储蓄规模发展较快。年增额从１９９８年的５５７亿元增长到２００２年的１４６５亿元。２００２年底余额已达７３６３亿元其中６５％来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占３４．１１％（《中国金融年鉴》２００３，６０２页）。邮政储蓄，不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但很有限。２００３年底，中央政府虽然调低了邮政储蓄转存中央银行的利率，但并没有建立起一种邮政储蓄资金与农村信贷资金之间的关系。三是加大中央银行对农村信用社的再贷款支持力度。四是扩大农村贷款利率浮动幅度。加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。

５．建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制，完善对担保机构的监管框架。要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。应允许多种所有制形式的担保机构并存。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。担保机构作为一类金融企业，急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。

６．加快建立政策性农业保险制度。农业生产特别是种养业的风险特点决定了有许多领域需要依赖政策性农业保险支持，也有许多领域可以推行商业性农业保险。应该建立一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的格局，选择部分产品和部分地区率先试点建立政策性农业保险支持体系，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。（作者何广文、冯兴元分别为中国农业大学经济管理学院教授、中国社会科学院农村发展所副研究员）

中国经济时报 2004年3月17日