《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称《意见》），是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，充分说明了我国当前“三农”问题的严重性已经到了不得不重点关注的程度，也体现了本届中央政府在新形势下把解决“三农”问题作为经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。而诸多“三农”问题的解决，尤其是农民收入提高、农业和农村经济发展均仰仗农村金融这一经脉的畅通。《意见》要求，要从农村实际和农民需求出发，按照有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。这一要求无疑是非常适时的。
其实，20世纪70年代末期以来，农村金融改革均是对在政府主导下改革和创新农村金融制度的旅程的刻画，均是围绕政府要求农村金融机构更好地服务“三农”这一中心而展开的。这些改革包括恢复农业银行(1979年)、恢复农村信用社的“三性”(20世纪1980年代初-90年代中期)、扩大农村信用社自主权(20世纪80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1998)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)。而最近的改革无疑是2003年下半年启动的以明晰产权和完善管理体制为中心的新一轮农村信用社改革，以及正在酝酿中的农业发展银行改革和农业银行改革，等等。但是，农业资金投入短缺、农户和农村中小型企业贷款难问题仍较突出，已有一定层次发展推进的中国农村经济活动主体发展中的每一步，特别是正在推进的农业战略性结构调整，均不同程度地感受到来自落后的农村金融体制的制约。我国农村金融体制改革仍然没有完成，主要表现在农村金融组织体系发育不健全、农村金融市场机制不完善。
1.农村金融机构布局失衡，缺乏一个完整意义的农村金融组织体系。农村金融机构城乡布局失衡、区域性布局失衡严重。农村地区、中西部地区金融机构分布密度较小,农户不能享受到基本的金融服务。东部经济较发达地区农村，农村金融机构的区域布局相对较完善，农村商业金融也较发达，农村金融商品的供给较为充分。在中部粮食主产区农村金融市场上，虽然业已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。在1990年代初以来“减员增效”的呼声中，农业银行设置在乡镇及其乡镇以下的分支机构，被大量撤并。仅2002年，中国农业银行就减少支行及其以下机构5043个，减少12.43%。对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅来自农村信用社的垄断性供给。1990年代中期以来，全国农村信用社也走上了撤并机构之路。这种撤并之路在实行县一级法人、组建农村商业银行和农村合作银行改革过程中还进一步加快。2002年底信用社及联社营业部总数为35168个，比1990年底减少了39.57%。
2.现有农村金融机构组织的功能不健全。（1）农村政策金融功能不全，农业发展银行难以承担中国政策性金融的重任。农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”不能实现。业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。（2）国有商业金融在农村金融领域内的功能弱化。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年以来，四大国有商业银行撤并县及县以下机构4万多个，且撤并还在继续。并且，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较小，仅发挥吸储功能，每年以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。（3）农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出：一是在政府隐形担保下运作；二是治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度形同虚设；三是出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到贷款。
3.农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制。目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但它们之间并没有形成有效的竞争机制。农业发展银行对特殊的企业群体提供信贷,不直接对农户开展业务;农业银行市场竞争视角从农村转向城市，从农业转向工商业；各种形式的非正规金融活动不受政府政策上的鼓励与保护，在较多的农村地区农村信用社成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。在农村金融业务方面,其他金融组织并不对农村信用社产生竞争威胁，农村信用社之间也缺乏竞争的空间和条件。
4.农业保险发展滞后，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业每年约有5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。而中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求，三是不利于培育农户参与保险的积极性的培育，一定程度上限制了农业保险的发展。
虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6％下降到近年的1％左右。因农业保险的高赔付率（1982－2001年，中国人民保险公司的综合赔付率为108％），商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，农业保险的承保率不足5％。中国人民保险公司2002年的统计资料显示，农业保险收入仅占该公司保费总收入的0.6％，远远不能满足农村经济发展和农业产业化发展的需要。
5. 正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。当前抵押资产一般只限土地和房产和部分设备。各地的担保公司大多由地方政府出资建立，其运作理念是为了分散信贷的金融风险，从而扩大信贷机构的信贷供给，但是没有监管的担保公司的实际运作本身可能导致金融风险：一旦被担保企业无法如期还贷，担保公司很难说有足够储备资金向银行支付。
6.民间金融活跃，且缺乏必要的规范和保护。民间金融的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现。改革开放以来，我国农村民间金融一直受到打击和排挤。其实，有较多的民间金融活动，均是属于正常的非政府金融制度安排。这些非正规金融制度安排，在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用，对推动农村体制外经济增长发挥了重要作用。对于不少地区的农户和中小型企业而言，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场。有研究表明，浙江温州现有的16.7万家企业中，60％依靠民间借贷筹集资金。
但是，农村民间非正规金融组织和融资活动一般规模小，比较隐匿、分散，其运行依赖于一些约定俗成的非正式规范，行为主体之间的信任和非正式的制裁机制(如社会排斥、声誉的丧失等)。这些特点表明政府监管成本较高，不能通过正式规范加以有效控制。部分民间金融活动经营混乱。其金融风险和隐患一般是局部性的，但是，一旦非正规金融大规模化，比如出现大型抬会活动，从而失去对其人缘、地缘和血缘关系的依赖纽带，它就容易失控，不仅可能导致其自身的系统崩溃，而且可能波及到农村政治社会的整体稳定。农村非正规金融活动的利率有高有低。除却一些亲友之间短期无息互助借款之外，利率低的可在正式金融机构储蓄利率与贷款利率之间，高的可达官方金融组织利率的数倍。从笔者在温州的调查看，个别民间借贷的利率最高大约为月息1分半。民间借贷是双刃剑：一方面，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲。另一方面，它属于在正式金融压制条件下农村经济主体的自愿选择,它满足了农村信贷服务需求。
为此，我国需要全方位加快农村金融体制改革和创新步伐。其主要思路在于：
1.放开农村金融市场准入，实行金融机构多样化。一是鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，鼓励各种经济主体积极兴办直接为“三农”服务或者商业取向的多种所有制的金融组织。例如培育民营银行，增强农村金融市场竞争活力；可以在农村信用社产权改革过程中搞股权多样化、建立社区性金融机构等。二是允许有组织的民间借贷在一定的法律框架内开展金融服务，尽量通过发展多元化的正式或准正式金融机构来挤出部分非正规金融活动，尤其是较大规模的、脱离人缘、地缘和血缘纽带约束的非正规金融活动。
2.培育农村金融市场竞争机制。一是加速国有商业银行改革，按照行业或地区拆分，形成众多具有行业特点或地域特点的股份制商业银行、区域性商业银行和地方性商业银行。二是在农村信用社明晰产权的改革过程中，要注意产权组织形式的多样化。信用社资本资源的再整合非常重要，既关系到今后其在市场竞争中的生存，也关系到存款人的利益和整个金融体系的稳定。信用社的资本资源再整合分为两个层面：一是再整合内部资源，实行内部股权和治理结构的改革；二是纳入外部资源，吸引其他信用社或者金融结构甚至外资金融机构的股权参与，或者信用社之间的相互联合与参与，既可以是一级法人，也可以是两级法人；既可以是农村商业银行，也可以是农村合作银行；既可以在县级信用联社基础上组建农村商业银行或农村合作银行，也可以在地市级信用联社，甚至建立跨县和跨地市的农村商业银行或农村合作银行。
3.金融机构创新金融产品，向农户和农村企业提供多样化的金融服务。一是建立金融机构对农村社区服务的机制；二是农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式，拓宽信贷资金支农渠道；三是农业发展银行等政策性银行要调整职能，合理分工，扩大对农业、农村的服务范围；四是农村信用社应继续完善小额信贷机制(包括放宽贷款利率限制)的基础上，扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款。
4.建立农村资金回流机制。一是可以以法律形式规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。二是进一步完善邮政储蓄的有关政策，建立起邮政储蓄资金回流机制。国有商业银行收缩在农村领域的战线以后，农村金融资源已主要向邮政储蓄和农村信用社集中。2002年底，邮政有31704个营业网点吸收储蓄，农村网点达20242个，且邮政储蓄规模发展较快。年增额从1998年的557亿元增长到2002年的1465亿元。2002年底余额已达7363亿元,其中65%来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占34.11％。邮政储蓄，不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但很有限。2003年底，中央政府虽然调低了邮政储蓄转存中央银行的利率，但并没有建立起一种邮政储蓄资金与农村信贷资金之间的关系。三是加大中央银行对农村信用社的再贷款支持力度。四是扩大农村贷款利率浮动幅度。加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。
5.建立健全农户和农村企业的贷款抵押担保机制，完善对担保机构的监管框架。要针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种担保办法，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。应允许多种所有制形式的担保机构并存。鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，鼓励现有商业性担保机构开展农村担保业务。担保机构作为一类金融企业，急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。
6.加快建立政策性农业保险制度。农业生产特别是种养业的风险特点决定了有许多领域需要依赖政策性农业保险支持，也有许多领域可以推行商业性农业保险。应该建立一种政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合的格局，选择部分产品和部分地区率先试点建立政策性农业保险支持体系，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。
（何广文：中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任；冯兴元：中国社会科学院农村发展所副研究员）
中国网 2004年3月18日
