重庆经验下的户藉改革之路_中国访谈

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重庆经验下的户藉改革之路

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时间：2011年4月26日 10:00 嘉宾：中国社科院社会学研究所研究员张翼简介：近日，吴邦国委员长在重庆调研时谈及重庆户籍改革，认为这是“战略性的探索，将大大提高城市化率，带动经济发展”。一时间，户籍改革再次成为网上的热词。重庆作为户改的试点城市，颁布了哪些举措？重庆经验对全国户改有什么意义？中国社科院社会学研究所研究员张翼博士做客《中国访谈》，为大家解答户改难题。

文字内容：

中国网:
中国访谈·世界对话，欢迎收看本期的节目。近日，吴邦国委员长在重庆调研时谈及重庆户籍改革，认为这是“战略性的探索，将大大提高城市化率，带动经济发展”。一时间，户籍改革再次成为网上的热词。那么，重庆作为户籍改革的试点城市，目前颁布了哪些改革举措，这些举措对全国的户籍改革有什么意义？今天我们请来了中国社科院社会学研究所研究员张翼博士作客中国访谈，为大家解答户改难题。

张教授您好，欢迎您做客中国访谈。

2011-04-22 11:35:19
张翼:
大家好。

2011-04-22 11:36:29
中国网:
张教授，您觉得为什么重庆会首先出现这种户籍改革的“大跃进”现象？

2011-04-22 11:36:45
张翼:
重庆比别的城市，有两个优势。第一，它是我们国家城乡一体化建设的试点地区，所以它可以先行先试，在制度的探索上有自我创新的机制。第二，重庆市本身在直辖市里，是城市化程度最低的一个。上海现在有2200多万人，北京市有2000多万，就只有重庆市城市人口才有500多万，农村人口比城市人口要大很多，这些会影响到重庆市城市对农村地区发展辐射的能力。因此，重庆加速户籍制度改革与城市化速度，会对将来它的发展有很大的促进作用。

2011-04-22 11:36:55
中国网:
也就是说重庆市具备的必要条件相当充足？

2011-04-22 11:37:05
张翼:
是的。

2011-04-22 11:37:16
中国网:
政策上来讲，这次重庆市户籍改革有什么大的突破？

2011-04-22 11:37:24
张翼:
政策层面的突破主要是以下两个方面：第一，刚开始的时候，重庆市把户籍改革与土地之间的转化是直接挂钩的。到11月份，它逐渐将土地城市化与人口城市化分开为两个不同层面，也就是说农民进城可以不把自己的土地退出来。这是先行先试过程当中一个创新的地方。

2011-04-22 11:37:33
中国网:
这是很敏感的地方，大家都在问改革以后农民还有没有土地？

2011-04-22 11:37:46
张翼:
是的，农民没有土地不会进城，只有让他们带着土地进城，他才感觉是一个安全的进城，不是一个危险的举措，这是重庆重要的改革过程。第二，保障。农民不仅不退出他的土地，还加上“五件衣服”，医保、社保、教育等方面一次性到位，使农民一进城就加入到市民的阵营里来。这样的政策让农民进城就不再有后顾之忧。

2011-04-22 11:38:14
中国网:
医疗方面也进行了很大的改善。

2011-04-22 11:38:22
张翼:
这个医疗改革是把农民的新农合转变为城市的医疗保险。

2011-04-22 11:38:32
中国网:
可以说户籍改革使很多人受益，对重庆来说有多少人受益？

2011-04-22 11:38:42
张翼:
从受益方面来看，农民进城是自愿的过程，其实城市也在受益，现在媒体上说农民进城农民受益，实际上城市人民在农民进城过程中也受益，得把这个弄清楚。重庆市政策规划在2010年、2011年要解决338万人的户籍问题。根据他们在今年年初的统计数据，已经有160万人顺利转变了户口，第一阶段计划完成一半。

第二个阶段，根据重庆市的设计，大约在2012到2032年的20年时间里，每年还要有80万的农民转变为城市居民。

2011-04-22 11:39:03
中国网:
这样的户改已经在推进。有人说，其实户籍改革也有两面性，一方面农民人口进入城市，给城市发展带来了机遇，另一方面使城市的成本增加了。这两点重庆市怎么做到平衡和协调的呢？

2011-04-22 11:39:30
张翼:
按照我自己的观点，其实重庆市的发展用地还是很紧张的。我们到重庆看一下就知道，它有900多平方公里的土地已经开发完毕，伴随着城市化过程，还需要2000多平方公里的土地。现在它通过地票制度，把原来的宅基地转变过来，一千多万人进城，把2000多平方公里土地用于重庆城市建设。

农民进城，有人认为会抬高房价，这是一个错误的认识。农民进城一是土地面积的扩展，二是整个城市的繁荣，三是他通过自己劳动创造出来的价值，同时还增加了城市的税收。而且，重庆市的政策设计是只有满五年在重庆市工作的人，才能进入主城区域落户。

此外，还规定了很多条件，比如你社保参加了没有、纳税要到5万元、10万元的门槛，不是任何人都可以转户。这种进入，都是带着贡献进入城市的。进入城市之后，他通过自己的劳务、劳动降低了重庆市的服务价格，如果没有这些农民工进城，重庆市的劳动价格、服务价格就会很高。今年北京市出台了规定，限制技术水平比较低的农民工进城，这就导致中心城市物价和郊区物价差距很大，1斤苹果在城市中心区可能在6.5元到6.8元，但到城乡接合部买1斤就4元，这是由人工成本造成的。

所以，农民进城会降低城市价格，比如说服务价格、保姆价格、家庭劳务的价格、家庭维修的价格。这样来看，户改所创造的财富，能抵消它增加给土地的压力。这样我们就能理智地理解，农民进城这种城市化与当地老百姓的互动。

2011-04-22 11:39:39
中国网:
这个问题一定要全面、综合地分析。刚才我们说到，城市的原住民怕农民进城以后哄抬房价，而现在，重庆市保障房建设也非常给力。

2011-04-22 11:39:51
张翼:
它是全国所有城市里，保障房问题解决得最早的，而且是面积最大的。甚至影响到重庆市的房价，你看全国的房价都在上升，而重庆市房价上涨速度还赶不上全国平均上涨速度。

2011-04-22 11:40:03
中国网:
所以说很多市民的担心是没有必要的。

2011-04-22 11:40:12
张翼:
在地方保护主义思想的影响之下，城市居民总是高高在上，认为农民进城会把自己原来的蛋糕切一块过去，使自己在分蛋糕过程中拿到的比原来少，这种情况短期内是有的。但从长期来看，中国的改革往往是增量的过程，通过城市化，创造了更多的财富，使得城市人口享受的比例没有降低，而且农民这块也增加了。

2011-04-22 11:40:28
中国网:
重庆市这次的户籍改革可以说大刀阔斧，是“第一个吃螃蟹的人”。在这当中，肯定遇到过或大或小的困难。重庆市遇到什么困难？请您给我们举一下实例。

2011-04-22 11:40:38
张翼:
第一，我认为重庆市在用地方面没有解决大问题。刚开始，户籍改革是以宅基地的退出以及地票交易，给重庆市发展解决用地问题，在后期，我们看到农民的进城是自愿进城，而且进城之后把落户和退地分为两个不同的时间。这样一来，重庆市在政策设计过程中预期达到的效果其实还没有达到。农民用地问题是个长期的瓶颈。而且将来随着土地价格速度的增长，再根据以往改革三十年的规律，我分析将来重庆拿到城市建设用地的压力会越来越大。

第二，近期还没表现出来，但我自己担心的另一个方面，就是大规模的农民工进城，使得城市人口在短期之内速度大大增加。将来如果出现经济动荡，比如金融危机类似这样的事件，就会影响这部分人的生活，这会对城市居民带来影响。

还有，虽然重庆市政府设计这个政策的时候，说要给农民穿上“五件衣服”，但是有的衣服是穿不起来的，因为这不是单方面说了算。重庆最近做了大量的工作，比如两江经济示范区获批是个利好的消息，把整个世界的电子产业往重庆市移植，大产业的转移就能够解决一部分人的就业问题。但这个前提条件是经济顺利发展。

如果将来中国在二十年或十年里保持顺利发展，城市化进程就会比较平稳。但是，一旦出现经济动荡，突然增加的这些城市人口，其脆弱性就会表现出来，将影响很多方面。这两点是重庆市政府在将来发展过程当中要好好思考的问题。

2011-04-22 11:40:58
中国网:
重庆市在自身的发展规划上也做了多次修改，比如“十一五”重庆市鼓励中小企业的创业和发展，其实也是为了解决大部分农村人口进入城市的就业问题。重庆经过了这样一段时间的验证，已经积累了一定的经验。您认为这些户籍改革的成功经验对全国户籍改革来说有什么意义？

2011-04-22 11:41:14
张翼:
重庆是个特殊的地方，原来是属于四川省的一个市，把它独立出来升为直辖市以后，它自己的发展空间比较大，不像原来老的城市有老的包袱。重庆市自己本身城市户籍人口实际只有500多万人，而这500多万人既在城市中心区，也在31个区县当中，还有一些在镇里，这样它的空间面积提供的支持比别的城市要大很多。它的经验对上海、北京都是不可能复制的，甚至对于天津这样的城市也是不可复制的。对于目前的直辖市来说，难以学习重庆。因为他们在自己的行政区辖范围之内，尤其是北京这样，农民已经占很少的比重。

重庆的经验，是在怎么样动员农民进城、怎么样以更加优惠的条件吸引农民进城等方面，做了有益的尝试，使得别的城市在这个趋势、方向上可以借鉴它的经验。我认为这些经验还是对二线城市，比如无锡、苏州这些东部地区的二线城市，以及西部地区的省会城市来说，借鉴作用会更大一些。

2011-04-22 11:41:25
中国网:
也就是说千万不能盲目地全部借鉴重庆户籍改革的模式，一定要因地制宜地吸收、借鉴。

2011-04-22 11:41:36
张翼:
是的，重庆自己已有的空间是比较大的，它在探索过程当中提供的支持也会大一些，如果你那个地方本身就没有土地，让大量农民进城就会存在潜在的风险，比如墨西哥、印度“贫民窟”问题的产生。所以，要稳妥、稳健地推进城市化进程，而不应该是盲目复制。

2011-04-22 11:41:49
中国网:
在重庆推出户籍改革最初一段时间里，似乎没有起到政府预想的效果。这种原因是什么？

2011-04-22 11:41:58
张翼:
这是从计划经济向市场经济过渡当中不可避免的。原来农民的土地是很不值钱的，通过最近一段时间的改革，农民土地价格的上升，刺激了农民的思维习惯。也就是说，我有这个土地，将来就有保障；如果没有土地，将来我在城市里就没有保障。而且，城市里低收入阶层还是非常困难的。金融危机给农民工上了一堂经济课，要在城市打工，维持低保的生活会非常痛苦，但有了土地，可以回到自己的家园，先依靠土地渡过艰难的时期，再去等待城市发展给你提供好的就业岗位。

第二，城市扩张使得城市郊区的农民意识到，虽然重庆市目前给农民的补偿是每亩9万元，将来城市扩充之后可能就不是9万，也可能是每平米9万元。北京二环之内的1平米土地补偿是十几万元。现在他们认为在我这一辈实现不了这个价值，但在儿子、孙子可能实现这样的价值。因此这是资金快速积累的过程，而不是刚开始的积累。让农民把土地让出去，很多农民就感觉不愿意。

所以说把脱下来的三件衣服先让他穿上，宅基地还是你的，承包地是你的，林地是你的，有的地方甚至是林地、湖泊，你还可以承包。有生益权，农民才敢放着胆子进城，才能提高进城的速度。

2011-04-22 11:42:07
中国网:
重庆市是把握性和准确度做得非常到位，能根据许多情况迅速进行转变或调整。刚开始农民进城会考虑，到底应该怎么办，政府在加大政策调整力度，也让农民朋友非常愿意接受这个政策。

2011-04-22 11:42:27
张翼:
如果以土地换保障、宅基地换住房的方式转户，农民是肯定不会接受的。在浙江、山东这些地方，农民就大规模拒绝转户，造成非常尖锐的社会矛盾。重庆市在这方面不仅吸取了其他城市的经验，还改进了自己政策设计的优惠条件和执行方式。所以，2010年、2011年前期工作还是比较顺利的。但2011年、2012年能不能达到这个规模，还有待观察。因为这是实验的过程，并不是说它就一定能完成338万的任务，毕竟才转了160万，还有170万左右农民工还在观望。

如何不采取更好的措施，也就是说如果光是进城，而没有解决城市化的问题，农民进不进城其实没有什么区别。温家宝总理曾经说，把农村建设成为美好的家园，城市也要成为大家安居乐业的地方。其实，城市与农村的差距缩得越小，农民就越不愿意进城。将来这个难度是非常大的，重庆市的探索和设计上，是要让1000多万人进城，主城区附近有1000多万人，区县有600多万人，乡镇还要增加300多万人，乡镇吸引力基本可以忽略不计，将来它的难度比现在的难度还要大很多。

2011-04-22 11:42:46
中国网:
我们从“十二五”规划中得知，我国计划到2015年城镇化率要达到51.5%。您对这个数字是怎么看待的？

2011-04-22 11:43:11
张翼:
根据2009年底的统计数据，我们国家城镇化水平已经达到47.5%，也就是说每年再增加1%，5年加起来也超过了51.5%。这是一个保守的数字，不是像有些人说的，这是激进的数字。以往在城市化过程当中，一般是每年1.2%—1.3%，中国人的设计相对比较饱满。但是我们看到，现在城市化存在的关键问题不是数字的问题。其实，如果目前把住在城市里的农民只算60%在城市常住人口里，城市化水平就比现在47.5%要高很多。有些地方政府为了怕自己的人均GDP会降低，所以大量的农民工其实没有放在常住人口里计算。也就是说，中国真正的城市化水平早就超过51%了。

现在不是数字的问题，是城市化的质量问题。2亿人口是非农化，很多农民从农村进入城市，要怎么把这2亿人消化，提高他们的待遇，提高他们的生活水平，让他们在城市待下来，这是未来五年的挑战，这是给中央政府和重庆市政府目前需要解决的事情。

我个人认为，现在农民已经意识到城市户籍没有什么用处，他到城里不是为了买车买房，即使是能住到廉租房，也是要拿租金的。如果他自己挣的工资达不到那个水平，生活消费还达不到那个能力，不能在城市里安居乐业，他就不会离开农村。

所以，现在的城市化是要促进社会发展，减少农村与城市差距的过程，现在差距已经在缩小。农民进城能不能得到市民化的待遇，能不能享受到以前的保障。我觉得与其在户籍制度上做文章，不如提供均等化服务，这比户籍更有实际内容。

2011-04-22 11:43:37
中国网:
中国户籍制度改革不仅是农民进城，还有人口流动。现在北京、上海人口压力非常大，现在有很多大城市开始了居住证制度，您认为这个制度能不能有效地解决问题？

2011-04-22 11:43:52
张翼:
现在学术界、政府部门以及媒体都在讨论这个东西，认为居住证制度实际是户籍制度改革的产物。我个人感觉，居住证制度是暂住证制度的一个升级，而不是户籍制度改革的新内容。这个在本质上是有区别的。

农民进城之后，拿着居住证可以参加整个社保，这在劳动与社会保障部发布的文件里早有明确的规定，教育部发的文件里也有规定：凡是进入城市的农民都有权利进入当地的公办学校里接受九年制义务教育，居住证实际是一个空头政策，没有实际的优惠内容。

我现在感觉，地方政府的做法仍然是一种地方保护主义做法。也就是说我设计一个门槛，使我管理地区里社会保障覆盖的人，是有限增加的，但实际上进入这个城市里劳动的人是增长比较快的。因此，我可以从增长比较快的人口红利里，拿到更多的资金去支持有限制的福利保障。改革碰到了思路瓶颈，走到了十字路口，这时候是你选择我，我也选择你，这个问题如果解决不好，很多问题会在这个阶段滋生出来。

2011-04-22 11:44:16
中国网:
还有一个现象很突出，是城市原住民的想法。很多原住民担心户籍改革之后，很多农民涌入城市之后，对城市原住民的生活质量产生冲击，您认为城市原住民这个想法正确吗？他们应该抱以什么样的心态面对户籍改革？

2011-04-22 11:44:36
张翼:
中国，尤其是在计划经济时期，把城市人非竞争生活的懒惰性培养起来。户籍改革的弊病，恰恰被城市人口解释为自己的一个优势，这是一个不公平的制度。自由流动是所有国家进入现代化发展阶段的一个标志。但我国不同，在计划经济时期，你是城市的人，你就有粮票、肉票、布票，你是有保障的。但是农村却没有保障，你生产的粮食不管多少，很多要交给国家。而且农村里很多人的生活水平，还低于城市，种粮的吃不到粮食，不种粮的吃到粮食，这种城市和农村的差别，就会产生很多问题。多年以来，城市有大幅度的发展，农村则发展较小。很多国外的人到中国来，看中国的中等城市像欧洲，中国的农村像非洲。中国应该打破这种状况。

这样就遭受到挑战。城市里原有的人认为，新进入的人会对自己生活造成影响，农民进城会导致城市脏乱差，不好管理，这样就导致很多农民只能往城市边缘发展，不能真正融入城市。这是非常错误的。他们只注重经济建设，不注重社会建设，也就是说在城市里安排整个经济生产体系的时候，压根没有把社会建设考虑进去，导致农村人口进入城市以后，只是就业，但市场安排不到位，住宿、交通等其他条件还跟不上来，社会建设弱于经济建设，就出现这个矛盾。

我们就要反思这个问题。其实，从中央政府到地方财政的支持里，我们总是拿更多的钱去投资当地城市经济体的建设，而没有把这个钱均匀、均衡地投到二三线城市去，导致很多大学生、农民工到了二三线城市却找不到工作岗位，或者找到工作拿到的收入远远低于在大城市的收入，这是个矛盾。所以无论中央政府有什么指导，希望大学生到农村去、到祖国需要的地方去，却依然改变不了这个现状。这就需要进行社会总体资源的再配置，现在二三线城市发展速度已经快于一线城市，如果两三年之后还是这样，二三线城市发展速度以后也会降低。所以我们应该均衡发展，把二三线城市的社会建设搞上来，把医疗、教育、社保做好，促进社会建设的发展，才能使人口流动符合人口的收益原则。

2011-04-22 11:44:48
中国网:
这是全局观，希望政府统一一线城市、二线城市的资源和条件来统筹发展布局。您对未来户籍改革有什么样的期望？

2011-04-22 11:45:01
张翼:
我希望，农村和城市居民收入差距缩小到一定程度的时候，为了保障中国城市的发展，把不公平的现象完全打破。现在地方政府、尤其城市政府，怕农民工进城出现“贫民窟”的现象，主要是因为农村依然贫困、城市是单元发展的经济体。因此，将来一旦缩小到一定程度，“十二五”也许我们做不到，但可以缩小差距，“十三五”时期有可能进一步缩小差距，那时候把户籍落差进一步缩小，将来以身份证号码作为社会保障号码，以身份证号在城市里来安排，以你的就业来安排你的居住，使你的社保、教育各方面能完全享受，在居住地的地方，政府来安排你的生活方式。将来老百姓的期望和社会发展的期望也是一致的。

2011-04-22 12:07:10
中国网:
今天非常感谢张翼教授能够作客中国访谈，对户籍制度改革给大家做了解析。感谢各位网友的收看，本期节目就到这里，再会！

（责编、文字：董安妮/主持：齐凯/图片：张琳/导播：周姗姗/摄像：李哲李异涛）

2011-04-22 12:07:27