我国经济正在由上升周期的高位运行向合理区间回落，财政政策宜从“积极”转变为“适中”。适中财政政策的含义包括以下几方面：

一、大规模减发长期建设国债，甚至停发，尽快兑现将其调减至零的承诺

建设国债是积极财政政策最核心的政策工具，迅速调减国债不仅可以传递明确的政策信号，也可以比较直接地实现政策目的。调整中面临的主要障碍是，在不开工新项目的前提下，如何保证在建项目的后续资金投入。可以考虑以下办法：

第一，根据宏观经济形势，适当放缓国债项目资金拨付进度，充分有效利用国债年度结转资金。建设国债资金预算规模与实际使用规模是两个不同的概念，后者决定实际扩张效应。比如，我国２００３年建设国债预算规模１４００亿元，而实际使用规模为１０９３亿元包括２００２年结转的１６８亿元，向２００４年净结转４７５亿元。２００４年上半年在适当放慢国债资金拨付进度后，实际使用规模为２４６亿元，仅占今年国债可用总额１５７５亿元预算规模１１００亿元＋上年结转４７５亿元的１５．６％。如果下半年保持这样的力度，全年基本上可以实现净结转１０００亿元左右，这部分资金就可以全部有序地投入后续建设中。应当注意防止年底前集中投放国债资金，避免对已经取得的宏观调控效果造成冲击。

第二，停止将建设国债转为对地方政府的转借资金。近几年发行的建设国债，大部分由中央预算直接掌握，小部分转借给地方。例如，２００４年计划发行的１１００亿元建设国债中，有９５０亿元纳入中央预算，转借地方１５０亿元。当前我国宏观经济出现的不稳定因素，尤其是投资增长过快，按中央项目和地方项目划分，其中主要拉动力量是地方项目增长大大超过中央项目增长，这在很大程度上是由地方政府行政性干预市场的“越位”投资行为引起的。因此，需要抑制国债资金对地方投资的直接刺激作用，２００５年可以考虑停止将建设国债转借给地方。为支持西部开发、生态建设和保证在建项目的后续投资，可将结转到２００５年的国债资金由中央预算统一支配。

第三，利用好新增财政收入资金，支持后续建设。

二、在财政收入较快增长的同时，合理安排新增支出的方向

随着我国经济增长进入上升周期，财政收入近年来持续高速增长，２００４年上半年以来仍然保持高速增长态势。即便是考虑到紧缩性宏观调控加上部分减收因素如归还出口退税欠款的影响，导致下半年税收增长放慢，但是预计２００４年全年至少仍可实现财政增收４０００亿元左右，增幅可能超过去年。这部分钱的“去处”是否合理，将会直接影响财政政策调整的效果。如果不做好新增财政收入的支出预算，可能又会形成新的扩张因素。为了体现“适中的”财政政策取向，增收的财政资金最好用于支持亟待启动的经济体制改革，进一步优化财政体制，尽快启动新一轮税制改革；同时，保证在建项目的后续投入。

三、严格控制和逐渐削减财政赤字，传递“适中的”财政政策的信号

政府预算赤字常常是一国财政政策方向的重要指示器，我国财政政策由“积极”转向“适中”，控制和逐步削减财政赤字也应当提上日程。当前我国各方面增支压力较大，立即大幅度削减财政赤字有较大难度，但是仍应严格控制赤字余额，至少在当年不出现新的赤字。可以考虑在“十一五”期间较大幅度削减财政赤字，逐步实现财政收支基本平衡。换言之，转向“平衡的”财政政策应当是一个中期政策目标。而在近期内，宜采取小幅度削减财政赤字的办法，为最终实现平衡预算的中期目标创造条件。建议从编制明年预算开始，用今年新增财政收入的一小部分弥补预算赤字，并且抓紧研究制定中期内削减赤字余额的方案。即便下一年度所能削减的赤字规模并不大，但这一举动将表明政府采取“适中的”财政政策的决心，对人们的政策预期会产生明确的导向。

四、调整财政支出结构，支持经济结构优化和社会协调发展

“适中的”财政政策并不意味着政府公共支出可以采取无所作为的态度，而是强调转变财政政策的作用重点，即通过调整财政支出结构，从支持经济增长转变为促进经济结构优化和经济社会协调发展。从这个意义上说，“适中的”财政政策要求对政府公共开支进行“有进有退”、“有所为有所不为”的重大调整。宏观经济有冷有热，经济社会发展还有许多薄弱环节，需要进一步调整财政支出结构和国债项目资金使用结构，有保有压，一方面缓解当前的结构性失衡和市场供求矛盾，另一方面，为产业结构优化升级和社会领域加快发展创造良好的条件。对不符合产业升级要求的经济过热行业，政府财政资金包括国债资金应当不再投入；对不符合公共财政要求的政府开支“越位”领域，财政投入应当坚决退出；对需要加强的经济社会发展的薄弱环节，主要是农业、社会保障、生态和环境保护、公共卫生、义务教育、科技研发，以及欠发达地区的基础设施和公共服务领域等，需要加大投入和支持的力度。

五、在减发和停发长期建设国债的同时，不宜过快增加预算内政府投资资金

其一，应当防止因增加预算内投资而抵消财政政策的适中取向。如果把减发的国债资金大幅度转换为预算内政府投资，将会产生实际的扩张效应，不利于实现“适中的”财政政策效果。

其二，应该把建设国债的减发和停发作为推动政府职能转换的契机。如果一边减发国债，一边又相应增加预算内政府投资，有可能固化政府对经济运行的直接干预。我国投资体制改革已经启动，市场化投融资将日趋活跃，投资来源日益拓宽，信贷、利率、财政贴息和税收等间接调节手段起作用的条件也在逐步改善。因此，政府对投资领域的调节不能再依赖财政性投资，或直接掌握过多的基本建设投资项目，而应更多地借鉴市场经济的办法，主要依靠多样化的间接手段调节经济运行。再说，目前国家财政的经济建设职能仍然偏重，经济建设费在各项财政支出中的比重仍然是较高的，而用于弥补“缺位”的财政支出仍然不足。因此，政府应当进一步减少经济建设职能，在更大程度上发挥市场配置资源的基础性作用。

六、继续加强税收征管，提高财政资金使用效率

我国财政政策取向的调整和支出结构的优化，离不开财政收入增长的支持。财政收入持续增长是逐步削减财政赤字、支持在建项目的后续建设，以及支持体制创新的有力保障。在合理调整支出结构的前提下，应当努力提高财政开支的绩效，让有限的资金发挥最大的效能，增强新的财政政策的有效性。

（作者卢中原 孟春 陈昌盛：国务院发展研究中心宏观经济研究部 中国社会科学院财贸所）

中国经济时报 2004年12月3日