上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作公司，为项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元/亩的标准（以征地前3年平均年产值的测算确定，该标准每3年调整一次）支付土地合作回报。此举改变了过去一次性补偿的做法，使被征地农民的生产生活有了长期稳定的保障。青浦的做法是改革征地制度的一个创新和探索。

    最近，国土资源部在上海青浦区、江苏南京、浙江温州、福建福州、广东佛山等5省（市）的9个城市，进行征地制度改革试点。这标志着酝酿、准备了两年之久的征地制度改革迈出了实质性的一步，今后征用农村集体的土地将不再实行一次性补偿，长期以来征地过程中损害农民利益的现象有望得到解决。

    征地是国家为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国有，并给被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。征地事关国家经济建设，事关农民切身利益。近年来，随着经济加快发展，建设用地出现了新的特点，突出表现为时间紧、用量大。同时，广大农民群众维护自身权益的法律意识也不断提高，因征地问题而引发的群众上访呈上升趋势，征地中出现的问题越来越引起社会的关注。

    国土资源部副部长鹿心社将目前征地工作中存在的突出问题归纳为“三乱一难”：一是征地范围乱。

    不论何种投资主体搞建设，均可征用农村集体的土地，远远超出了“为了公共利益”的范围；二是征地补偿乱。不依法补偿较为普遍，低价征地和高价征地现象并存，重点工程或重点项目的征地补偿费用相对偏低；三是征地费用分配乱。征地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间分配不合理，使用管理较为混乱；“一难”是被征地农民安置难。

    我国现行的征地制度形成于计划经济时期，目前已难以适应社会主义市场经济发展的要求，尤其是征地补偿费用的计算，新《土地管理法》虽然提高了补偿标准，但还是沿用计划经济体制下的计算模式，不尽合理。同时，现行征地制度缺乏适应市场经济体制的调节机制和必要的社会监督机制。

    未来5到10年，是我国经济和社会发展极为重要的时期，经济发展对耕地的占用仍将保持较高的需求。按照《全国土地利用总体规划纲要》，从1997年到2010年，全国共安排非农建设占用耕地2950万亩，其中90％以上为集体土地。据测算，将有近2000万被征地农民需要安置。土地是农民的最基本的生产资料，也是农民最稳定最可靠的社会保障。而征地会使农民失去最基本的生产资料和生活保障。如果得不到合理补偿和妥善的安置，农民就难以生存和发展。

    专家指出，土地所有权就是财产权，过去征地只考虑保证被征地农民的生产和生活水平不降低，而没有从资产的角度考虑因征地而使农民失去赖以生存的财产，这是不合理的。特别是当国家和集体利益发生矛盾的时候，集体土地所有权往往难以受到法律保护。经验表明，越是经济建设用地需求大、征用土地数量多，就越要维护好农民的合法权益。

    改革的目标是建立适应我国社会主义市场经济体制要求，妥善协调和处理国家、农村集体和个人土地经济关系的新型征地制度。改革的总体思路是：严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；坚持政府统一征地，实行征地与供地分离，简化征地批后实施程序；建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。

    记者从国土资源部了解到，近年来，各地在征地制度改革方面进行了有益的探索。如上海市采取集体土地使用权合作的方式进行基础设施建设；江苏省南京市在确定城镇规划区内征地安置保养费测算标准时，按照建设项目类型区分征地类型，确定不同的补偿标准等等。实践的发展已经逐步突破了现行征地制度的框架，改革势在必行。

    改革征地制度是发展的要求、是稳定的需要，也是从根本上解决目前征地当中诸多问题的基本途径。但这项改革是调整政府、集体经济组织和农民等多方利益关系的复杂工程，需先搞试点，再逐步推进。

    《人民日报》 2001年10月25日