无论是新民主义革命时期，还是社会主义革命和建设时期，政权建设一直是中国革命和发展进程中的一个重大问题。经过几十年的探索，中国共产党领导中国人民选择了人民代表大会制度作为国家的政权组织形式。1954年，第一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》，明确规定了人民代表大会制度这一根本政治制度，并以专章规定了国家机构的设置、组织、职责及相互关系。至此，以人民代表大会为核心的各级人民民主政权相继建立，各个国家机构开始依据宪法履行国家管理的职能。但是，中国的宪政道路并不平坦，宪法历经了三次大的修改和几次小范围的修正，其间还曾被束之高阁，遭到践踏。宪法确立的国家机构的设置、组织、活动原则等，也随着宪法的波动，经过了数次反复。如今，中国的民主法制建设又踏上了正轨，但历史不容忘记。循着宪法制定和几次重要修改的过程，回顾我国国家机构的创建和沿革，可以为新时期政权建设提供一些思考和借鉴。
一、1954年之前政权组织形式的历史探索
社会主义国家如何组织国家政权，如何行使国家权力，一百多年来，马克思主义经典作家和世界各国的社会主义运动，都不断探索这一问题。
19世纪的法国巴黎公社革命，开创了无产阶级掌握政权的革命先河。巴黎公社建立了委员会制度，实行议行合一。十月革命成功后，列宁总结无产阶级革命经验，结合俄国国情，建立了工农兵代表苏维埃，按照民主集中制原则，统一行使国家的一切权力并实行议行合一。其后的苏联宪法虽几经修改，但都明确规定苏联的一切权力属于人民，人民通过人民代表苏维埃行使国家权力，其他一切国家机关受人民代表苏维埃的监督并向其报告工作。
无论是巴黎公社、苏联，还是其他一些社会主义国家，其组织国家政权的两个理论基础和基本原则都是议行合一与民主集中制。这两项重要原则，对中国革命和政权建设也产生了巨大的影响。
中国革命成功的一条重要经验就是，既借鉴世界无产阶级革命的经验，又充分结合中国自己的国情。中国共产党成立之初，在领导早期工人和农民运动中，就组织了罢工协会和农民协会，进行了政权建设的最初尝试。土地革命时期，中国共产党领导人民在革命根据地继续探索建立自己的人民政权。1931年11月7日在江西瑞金召开了第一次全国工农兵代表大会，宣布中华苏维埃共和国的成立，选举中华苏维埃中央执行委员会，并组织了人民委员会，即中央人民政府。工农兵代表大会是我国历史上第一次以国家形式出现的劳动人民当家作主的权力机关。抗日战争时期，为了将边区工农民主专政性质的政权转为抗日民族统一战线性质的政权，边区按照"三三制"原则建立起了各级参议会制政权。解放战争时期，在广泛建立贫农团和农会的基础上，各解放区普遍建立起各级人民代表会议使之成为当地人民的权力机关。
以毛泽东为代表的中国共产党人，在结合马克思主义国家学说和总结中国革命实践的基础上，逐步创建了具有中国特色的人民代表大会制度，并将这一制度作为新中国的政权组织形式。1949年，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。由于当时在全国范围内普遍建立普选的人民代表大会的条件还不成熟，于是共同纲领规定了一种过渡性措施，在人民代表大会召开之前，由政协全体会议代行全国人民代表大会的职权。全国政协一届一次会议还同时通过了《中央人民政府组织法》，规定了中央国家政权机关的组织与活动。当时中央人民政府的组织体制是中央人民政府委员会行使国家权力，由它组织政务院，作为国家最高行政机关；组织人民革命军事委员会，作为国家最高军事指挥机关；组织最高人民法院及最高人民检察署，作为国家最高审判机关和最高检察机关。这种体制充分体现了议行合一的原则。
建国之初，在刚解放的地方，政权是由军事管制委员会接管的，由军管会自上而下地委任人员组成地方人民政府。这种由军管会代行国家权力的形式，只是在革命非常时期的权宜之计，一旦民主建政的条件成熟，就要通过人民群众民主选举产生各级国家机关。由于当时进行普遍选举，召开人民代表大会的条件还不成熟，于是共同纲领规定，各地以召开各届人民代表会议的形式，向人民民主政权过渡。从1950年到1952年，全国范围内形成了一个以召开各界人民代表会议为主要标志的民主建政的高潮，从中央到地方的各级政权相继建立，为人民代表大会制度的正式建立奠定了基础。
二、宪法与国家机构的沿革
随着新生人民政权的巩固和人民群众组织程度、觉悟程度的提高，从1953年下半年开始，进行了全国范围的普选，在此基础上召开了地方各级人民代表大会，1954年9月召开了第一届全国人民代表大会第一次会议。这次会议通过的中华人民共和国宪法，是中国历史上第一部社会主义宪法。一届全国人大一次会议的召开和新宪法的出台，标志着人大制度正式建立，也标志着新中国探索宪政之路的开始。
规定国家政权组织是新宪法的一项重要内容。1954年宪法规定了国家机构的设置、组织和基本原则，构建了新中国各级国家机构的基本框架。同时，一届全国人大一次会议还通过了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、人民法院组织法和人民检察院组织法，具体规定了各个国家机构的组织、职责和相互关系。以宪法为核心的有关国家机构的法律制度初步形成。
1．全国人民代表大会
1954年宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，而且是行使国家立法权的唯一机关。当时规定全国人民代表大会每届任期为四年，每年举行一次会议，会议由全国人大常委会召集。如果常委会认为有必要或者有五分之一的代表提议，可以临时召集代表大会会议。宪法规定代表大会的职权主要有：修改宪法，制定法律，监督宪法的实施；选举国家主席、副主席，选举全国人大常委会组成人员，根据国家主席提名决定国务院总理的人选，根据总理提名决定国务院组成人员的人选，根据国家主席提名决定国防委员会副主席和委员的人选，选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长；决定国民经济计划，审查和批准国家的预算和决算，批准省、自治区和直辖市的划分，决定大赦，决定战争和和平问题；以及认为应当由代表大会行使的其他职权。
常委会是全国人大的常设机关，由委员长、副委员长若干人、秘书长、委员若干人组成。在制定宪法时，草案中曾经使用过"议长"、"副议长"的名称，但讨论中觉得这种称谓与资本主义国家一样，不好听，最后还是采用了委员长、副委员长的称谓。1954年宪法列举的全国人大常委会的职权有19项，比现行宪法规定的常委会职权范围要小，尤其是当时的常委会没有制定法律的权力。但是，由于代表大会每年召开一次，不能完全适应当时加强法制建设的需要，于是，1955年第一届全国人大二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权常委会依照宪法精神，根据实际需要，适时地制定部分性质的法律即单行法规。所以，事实上全国人大常委会从1955年起就有了一定的立法权，而且在国家法制建设中发挥了很大作用，这也为1982年修宪时扩大常委会职权打下了基础。
1954年宪法规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。这些委员会都是经常性的组织。它们的任务是协助全国人民代表大会工作。当时，民族委员会和法案委员会是经常性开展工作的，在全国人民代表大会闭会期间还要协助全国人大常委会工作，所以宪法规定这两个委员会在代表大会闭会期间要常委会的领导。而预算委员会和代表资格审查委员会只是在全国人民代表大会开会期间才进行工作。
随着1957年反右运动的开始，国家政治生活开始变得不太正常，尤其是1966年文化大革命开始后，整个国家陷入长期动乱中。作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会被停止活动，而且一停就是八年多。到"文化大革命"后期，中共中央提出召开第四届全国人民代表大会和修改宪法的问题。1975年1月四届人大一次会议召开，通过了1975年宪法。这部宪法中关于全国人大的规定仅仅只有3条：第16条规定全国人大是在中国共产党领导下的最高国家权力机关；每届任期从以前的四年改为五年，在特殊情况下，任期还可以延长；第17条规定全国人大的职权是修改宪法，制定法律，根据中共中央的提议任免国务院总理和组成人员，批准国民经济计划、国家的预算和决算等；第18条规定了全国人大常委会的组成及其职权。这样简略的规定，使全国人大及其常委会无法真正发挥国家权力机关的作用。
随着"文化大革命"的结束，国家开始清除"文革"的消极影响。1977年8月，中共第十一次全国代表大会召开，提出在适当的时候提前召开第五届全国人民代表大会。1978年2月，五届全国人大一次会议召开，通过了1978年宪法。这部宪法关于国家机构的规定比1975年宪法要具体得多，宪法规定的全国人大的职权有10项，全国人大常委会的职权有13项，全国人大及其常委会的组织和职权得到了加强。但由于当时的历史条件所限，对全国人大的规定仍有一些不足，还没有恢复到1954年宪法有关规定的水平。
党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，改革开放使国家的政治、经济、文化等各方面发生了很大的变化，1978年宪法已与之不相适应，对其进行全面修改势在必行。1980年8月30日，中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出修改宪法的建议。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了1982年宪法，即现行宪法。
1982年宪法关于全国人民代表大会的规定，主要继承了1954年宪法的原则和重要内容，而且在许多方面有新的发展，有利于更加充分发挥全国人大及其常委会的职能。
①扩大全国人大常委会的职权。宪法列举的常委会职权有21项，其中新的规定有：常委会和代表大会共同行使国家立法权，有权制定除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；对全国人大制定的法律在不同该法律基本原则相抵触的前提下，进行部分补充和修改；解释宪法，监督宪法实施；审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案等。
②加强全国人大及其常委会的组织建设。全国人大增设若干专门委员会，负责研究、审议和拟定有关议案。当时宪法中明确规定全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会，到如今，九届全国人大已设立了9个专门委员会。专门委员会工作起来具有专业化，经常化的特点，对加强全国人大及其常委会的各项工作发挥了重要作用。宪法又规定，委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常委会的重要日常工作。此外，宪法还规定常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；委员长、副委员长连续任职不得超过两届。
③增加关于全国人大代表和委员会组成人员权利义务的规定。明确规定代表受到逮捕和刑事审判必须经过法定程序；代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。同时，代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。代表还应当同原选举单位和人民保持密切的联系。
宪法的这些规定，进一步完善了人民代表大会制度，为20年来全国人大及其常委会在立法、监督等各项工作中的巨大成绩，为社会主义民主法制建设，奠定了坚实的基础。
2．国家主席
1954宪法规定设置国家主席和副主席。关于国家主席的性质和地位，在宪法制定过程中也曾有过一些争论。按照1954年宪法的体制，中华人民共和国主席与世界上其他许多国家不同，并不是完全意义上的的国家元首。刘少奇在1954年宪法报告中讲到："适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。"à苏联的体制中是没有国家主席或总统的，有的社会主义国家有。中国为什么要设国家主席，毛泽东同志1954年3月在听取宪法草案（初稿）起草工作的说明时曾经讲到："我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。""设主席，在国务院与全国人大常委会之间有个缓冲作用。"à除了行使国家权力的需要，设立国家主席也有中国自身国情的原因。我国著名法学家张友渔在宣讲1954年宪法草案时曾经讲到："要主席这是为了适应中国的特殊情况，中国有这个习惯，而且毛主席威望非常高，所以要保存主席。当然制度不能因人而定，但这是适合大家的习惯和要求的。"á这段话可能比较准确地说明了设置国家主席的另一方面原因。
1954年宪法规定，国家主席的职权主要是根据全国人大及其常委会的决定，公布法律和法令，任免国务院总理和组成人员、国防委员会副主席、委员，授予国家的勋章和荣誉称号，发布大赦令和特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。国家主席对外代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人大常委会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准同外国缔结的条约。与一般象征性国家元首不同，1954年宪法规定国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。由于传统上中国共产党对武装革命和军事力量的重视，关于国防委员会的性质、地位，职权以及与其他国家机构的关系，宪法中并没有明确表述。当时，宪法还规定了最高国务会议的制度。国家主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由国家副主席、委员长、总理和其他有关人员参加。最高国务会议可以对国家重大事务提出意见，但它并不是一个权力机关，所提意见要由国家主席提交有关国家机构讨论并作出决定。
文化大革命开始后，国家主席刘少奇被打倒。在很长的一段时间内，宪法规定的国家主席空缺，事实上这个机构设置已经名存实亡了。到了1975年修宪时，删去了1954年宪法关于国家主席的内容。而这样修改的目的，修宪报告中表述是为了"有利于加强党对国家机构的一元化领导"。
1978年修改宪法时，文化大革命的影响仍然存在，修改后的宪法仍然没有规定国家主席的设置。但这部宪法将原来国家主席的一些职权，如接受对外使节、公布法律和法令、派遣和召回驻外主权代表、批准同外国缔结的条约等，明确授予全国人大常委会委员长行使。
1982年宪法中，恢复了国家主席和副主席的设置。彭真同志在关于宪法修改草案的报告中说："建国以来的实践证明，设立国家主席对健全国家体制是必要的，也比较符合我国各族人民的习惯和愿望。"à1982宪法继承了1954年宪法关于国家主席的一些规定，并且有所变化和发展，如国家主席的当选年龄由35周岁提高到45周岁，连续任职不得超过两届。国家主席的职权规定同1954年宪法的规定基本相同，但取消了1954年宪法中国家主席统率全国武装力量并担任国防委员会主席的规定，设立中央军事委员会，领导全国武装力量。宪法还取消了关于最高国务会议的规定。
3．国务院
建国初期，中央人民政府委员会是最高国家权力机关，政务院是中央人民政府委员会领导下的国家政务的最高机关。1954年宪法把中央人民政府的名称确定为国务院，规定其为最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人、各部部长及各委员会主任和秘书长组成。总理由国家主席提名，全国人大决定；国务院其他组成人员由总理提名，全国人大决定。国务院总理领导国务院工作。关于国务院的职权，宪法规定了17项。1954年宪法没有具体规定国务院设置哪些部、委，具体是由国务院组织法规定的。当时设立了30个部、5个委员会，都在国务院组织法中一一列出。国务院各部、委的增加、减少或者合并，经总理提出，由全国人大或者全国人大常委会决定。国务院还设立若干直属机构，它的主要负责人不作为国务院组成人员，由总理任免。直属机构的设立、合并或者撤销，由总理提请全国人大常委会批准。
1954年宪法确立的国务院作为中央人民政府的地位，一直延续下来，但有关国务院的组织、职权等内容也有过一些变化。1975年宪法规定国务院总理和组成人员由全国人大根据中共中央的提议任免。有关国务院职权的规定特别简略，只笼统地规定了1条，而且其中规定国务院统一领导全国地方各级国家机关的工作，这实际上背离了人民代表大会制度的基本原则，打乱了各个国家机关之间的关系和分工。1978年宪法延续了全国人大根据中共中央的提议任免国务院总理和组成人员的规定，关于国务院的职权列举了9项，其中明确了国务院只统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。这两次修宪都取消了国务院秘书长的职务，对国务院的部、委、直属机构也没有作具体规定。
现行宪法与1954年宪法一样，明确规定了国务院作为最高国家权力机关的执行机关、作为最高国家行政机关的法律地位。在国务院组成人员方面，恢复了秘书长，新增设了国务委员、审计长。明确规定国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。现行宪法还增加和扩大了国务院的职权，一是明确规定了国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规；二是国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；三是国务院有权规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；四是国务院有权同外国缔结条约和协定；五是国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，有权批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；六是国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严等。
1982年宪法关于国务院机构改革的一个重要举措就是在国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关直接在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
4．中央军事委员会
武装力量是国家机构的重要组成部分。人民解放军是中国共产党缔造和领导的人民军队，随着新中国的成立，人民解放军也就成为国家的武装力量。坚持党对人民军队的领导是一条经过实践证明的、不可动摇的原则，但人民军队作为国家的武装力量，如何科学地体现其在整个国家机构中的地位和作用，如何处理党的领导与国家体制的关系，却是一个复杂的问题。关于我国国家武装力量的领导和统率体制，建国后经历了几次变动。建国初，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定，"人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统帅。"当时，人民革命军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成，由中央人民政府委员会任免。1954年宪法规定设立国防委员会，由国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；全国人民代表大会根据国家主席的提名，决定国防委员会副主席、委员的人选，由国家主席任免。1975年宪法和1978年宪法取消了国防委员会的设置，规定由中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。这样的规定使军队在国家体制中的地位不够明确，混淆了政党职能和国家职能。
1982年修改宪法时，最初的修改草案中仍拟采用1954年宪法的体制，由国家主席统帅武装力量，并保留国防委员会。在草案征求意见过程中，许多方面对国家主席统帅武装力量的方案提出了不少意见，如认为国家主席地位比较超脱，不宜直接行使行政权力；国家主席没有下设机构，不利于领导；1954年的武装力量领导体制已不符合现实情况，等等。经过审慎考虑，宪法修改委员会最后采纳了设立中央军事委员会的意见。对于设立中央军事委员会，当时也有一些疑虑，党中央和宪法修改委员会在征求意见的同时也作了大量的解释工作，说明设立中央军事委员会并不会削弱党对军队的领导，而且能够科学地体现人民军队与国家体制的关系。最终，中央军事委员会作为一个新的国家机构载入1982年宪法。
按照现行宪法的规定，中央军事委员会是国家最高军事领导机关，领导全国武装力量。它由主席、副主席若干人、委员若干人组成。中央军事委员会主席由全国人民代表大会选举产生，其他组成人员的人选，由全国人民代表大会根据军委主席的提名决定。中央军事委员会实行主席负责制，中央军事委员会主席对全国人民代表大会及其委务委员会负责。
5．人民法院和人民检察院
1954年宪法以专节规定人民法院和人民检察院，明确规定各级人民法院行使审判权，各级人民检察院依法行使检察权。宪法同时还确立了司法工作的一些基本原则和制度，如审判机关和检察机关向本级人民代表大会负责并报告工作、独立行使职权的原则、人民陪审员制度、被告人有权获得辩护原则、各民族公民有权使用本民族语言文字进行诉讼的权利等。这些制度和原则，至今仍是我国司法制度的重要基础。
"文化大革命"期间，人民法院和人民检察院都遭到极大的冲击和破坏，基本上无法开展正常的工作。1975年修改宪法后关于审判机关和检察机关的规定只有1条，不但取消了人民法院独立进行审判，以及公开审判和被告人有权获得辩护等司法原则，还取消了人民检察机关的设置，规定由属于行政机关系统的公安机关代行检察机关的职权。
1978年宪法总结"文革"中砸烂公检法，破坏司法制度的沉痛教训，恢复了人民检察院的设置，加强了人民法院建设，基本上恢复了1954年宪法关于审判机关和检察机关的有关规定。但宪法中仍然遗留有"文革"色彩，如规定对重大的反革命案件和刑事案件，要发动群众讨论和提出处理意见。
在总结建国以来民主法制建设以及人民法院、人民检察院建设经验的基础上，1982年宪法确立了我国现行的司法体制。现行宪法明确规定，人民法院是国家的审判机关，依法独立行使审判权；人民检察院是国家的法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权，都不受行政机关、社会团体和个人的干涉。现行宪法规定人民检察院为国家的法律监督机关，这与以前宪法的规定是不同的。1954年宪法和1978年宪法没有明确检察机关的性质，只是规定了检察机关的职权：最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权；地方各级人民检察院和专门人民检察院依照法律规定的范围行使检察权。对于现行宪法规定人民检察院为国家法律监督机关，现在还有一些不同的看法，认为国家法律监督机关的概念太含糊，也太宽泛，事实上检察机关很难履行全面监督法律实施的职能，它只能是公诉机关和司法监督机关。
现行宪法重新确立了司法工作中的一些基本制度和原则，对于人民法院和人民检察院的组织规定得更加具体。关于人民法院的组织，现行宪法规定设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。关于人民检察院的组织，宪法规定设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。最高人民法检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的工作。宪法还规定，人民法院和人民检察院必须对产生它的人民代表大会及其常委会负责并受其监督。
6．地方各级人民代表大会和地方各级人民政府
建国初期，我国的人民代表大会制度还没有正式确立。地方的人民政府委员会既是地方国家行政机关，又具有地方国家权力机关的性质，统一行使地方国家权力。最初在省级行政区划之上还短时间设立过6个大行政区，也一度设立过与省同级的9个行署区和14个中央直辖市。从1950年开始，先后撤销了9个行署区，到1954年，又撤销了6个大行政区，11个直辖市改为省辖市。这样，国家权力管理的层次逐步减少，初步确立了在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的各级国家机构职权的划分体制。
1954年宪法肯定了建国以来地方国家机构设置的探索和经验，确立了以地方各级人民代表大会为权力中心的机构设置。宪法规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，选举并有权罢免本级人民委员会的组成人员。当时的地方各级人民委员会，即地方人民政府，是本级代表大会的执行机关，是地方国家行政机关。它依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。
与现行体制不同的是，当时县以上地方各级人民代表大会没有设常委会。当时的考虑是，地方各级人民代表大会没有立法权，不像全国人民代表大会那样有更多繁重的工作。"而且越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。"à这种体制更多地体现了"议行合一"的原则，但不利于充分发挥各级人民代表大会的作用。人民代表大会监督政府，但政府又作为代表大会闭会期间的常设机构，在组织构成上有些矛盾。而且宪法还规定县级以上的人民委员会领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作，有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行。所以，从国家机构设置的理论上，1954年宪法规定的地方政权体制，过多地重视和强调权力统一与集中，强调各国家机关目标的一致性，缺少对权力监督制约方面的考虑。文化大革命破坏法制的一个重要方面就是"踢开政府闹革命"。依法产生的各级地方政权都被冲击打倒了，代之以"革命委员会"，统一行使党务、行政、军事、司法等权力。1975宪法明确规定，各级地方设立革命委员会，作为各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。地方各级革命委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，由本级人民代表大会选举或者罢免，并报上级国家机关审查批准。1975年宪法还肯定了政社合一的人民公社是一级乡政权。这部宪法关于地方国家机关的规定只有4条，既缺少行政区域的规定，也没有规定各级人民政府之间的关系，而且党政不分、以党代政。在这种形势下，整个国家生活是不可能正常的。
1978年宪法恢复了1954年宪法对地方国家机构设置的一些规定，如行政区域划分、地方各级人民代表大会和人民政府的职权、选举和罢免程序等。但是，这部宪法对地方国家机关的规定仍有一些缺陷，如继续沿用"革命委员会"的名称，规定人民公社的人大和革命委员会既是基层政权组织，又是集体经济的领导机构等。
1979年，五届全国人大二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，其中规定，在县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，同时，县以下各级人民代表大会代表实行直接选举；取消了地方各级"革命委员会"，改称为"人民政府"。虽然这只是一次小规模的修宪，但对我国人民代表大会制度建设具有重要的促进作用，尤其是县以上地方各级人大设立常委会，使地方各级人大工作蓬勃发展，有人喻之为人大制度第二个春天的开始。
1982年宪法继承和发扬了1954年宪法有关人民代表大会制度的内容，明确规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划；选举并且有权罢免本级其他国家机关的主要负责人。
现行宪法肯定了县以上地方各级人民代表大会设常务委员会的做法，并且规定了地方各级人大常委会的组织和职责，进一步扩大了地方各级人大常委会的职权。现行宪法还规定，省、直辖市、自治区的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规或者自治条例、单行条例，报全国人大常委会备案或批准。以后，随着地方组织法的几次修改和全国人大的授权，省会市、国务院批准的较大的市和四个经济特区都拥有了制定地方法规的权力。近20年来，地方各级人大及其常委会按照宪法赋予的职权，努力工作，不断探索，为国家民主法制建设作出了巨大贡献。
地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行行政首长负责制，这也是现行宪法新的规定。关于地方人民政府的职权，现行宪法的规定比以往更具体一些。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。各级地方人民政府要对本级人大负责并报告工作；县以上地方各级人民政府在本级代表大会闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。地方各级人民政府还要对上一级国家行政机关负责并报告工作，都要服从国务院的统一领导。
7．民族自治地方的自治机关
民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。1954年宪法明确规定，各民族一律平等，各少数民族聚居的地方实行区域自治。为了保证各少数民族在聚居的地方，都能真正行使自治权，1954年宪法在国家机构一章中专门规定了民族自治地方的自治机关一节。按照宪法的有关规定，自治区、自治州、自治县都是我国行政区划的组成部分，是民族自治的地方。民族自治地方的自治机关，不仅行使一般的地方国家机关的职权，而且能够依照宪法和法律规定的权限管理本地方的财政，依照国家的军事制度组织本地方的公安部队，可以制定自治条例和单行条例以适应当地民族的政治、经济和文化的特点。关于自治机关的组织，要根据宪法规定的关于地方国家机关的组织的基本原则，而自治机关的形式，当时宪法没有明确采用何种形式，只是规定可以依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿去决定。
1954年宪法中还明确规定了自治乡的设置，自治乡不算民族自治地方，但也是民族区域自治制度的一个重要内容。按照刘少奇同志在关于宪法草案的报告中讲的："在只有一个乡的民族聚居地区内，虽然不可能也不需要建立自治机关行使上述各种自治权，但也要设立民族乡，以适应聚居的民族成分的特殊情况。"à1975年宪法在国家机构一章中保留了民族自治地方的自治机关一节，但规定比较简略，取消了组建公安部队、制定自治条例和单行条例、执行职务时使用当地民族通过的语言文字等内容，还取消了关于民族乡的规定。但这部宪法明确规定民族自治地方的自治机关为人民代表大会和革命委员会。1978年宪法中也专门规定了民族自治地方的自治机关的内容，与1975年宪法的规定大体相似，但增加了自治机关可以制定自治条例和单行条例、执行职务时使用当地民族通过的语言文字等规定。
1982年修改宪法时，总结了建国以来实行民族区域自治各方面的经验，坚持和完善了这一基本政治制度。1982年宪法不但恢复了1954年宪法关于民族区域自治的一些重要原则，而且根据国家情况的变化增加了新的内容。根据多年来各民族自治地方早已设立人民代表大会和人民政府à的实际情况，明确了各自治地方的自治机关为人民代表大会和人民政府。宪法还规定，民族自治地方的的人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。宪法还恢复了民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例的规定，并且完善了关于自治地方自治权限的规定。宪法的这些规定，进一步健全了我国的民族区域自治制度，为保障少数民族充分行使自治权，为促进少数民族地区社会、经济快速发展，发挥了重大作用。
三、几点思考：
1．要树立宪法的权威
依法治国，首先是依宪治国。在这个过程中，作为执政党的中国共产党，既领导人民制定宪法和法律，本身也在宪法和法律的范围内活动。宪法不仅是国家的根本大法，同时也是党活动的基本准则。
宪法要保持权威，必须要有一定的稳定性和连续性。历史上，在较短的时间内，对宪法作大规模的修改，是不利于宪法的权威和实施的，其中还有些行为根本就是对宪法的践踏。究其原因，既与中国社会传统有关，也与中国共产党的革命历史以及党的领导人的认识和看法有关。中国历史上就缺乏法治传统，人们重视权威，轻视法律，重人治、轻法治。新中国建立后，共产党领导人民摧毁了所有的旧法制，建立起社会主义法制。但旧的法律制度可以摧毁，旧的法律传统却仍然有影响。建国初期，中国共产党在一段时期内还是比较重视法制建设的，也希望走一条中国自己的民主宪政之路。但当时，我们整个党甚至整个国家，对宪法、宪政和民主法制并没有完全科学的认识，宪法被许多人简单地看作治理国家的工具，既然是工具，就可以"合则用，不合则去"；而执政党与宪法的关系也没有完全摆正，事实上，党和党的组织往往处在宪法之上，不按宪法规定办事。这样，随着政治形势的变化，对社会主义发展方向的误判，革命热情淹没了社会发展的规律，在这种时候，法律的程序让人觉得纷繁复杂、碍手碍脚，于是被抛开一边，代之以政治斗争和群众运动。发展到后来，整个国家一度陷入法律虚无主义和无政府主义的状态中。庆幸的是，饱尝法制混乱之苦的中国人民在共产党的领导下，今天又重新踏上了社会主义法治建设的正轨。
多年的实践证明，在中国，人治是靠不住的，要靠法治。要搞法治，两个根本基础就是民主和法制。正如邓小平同志所讲，要在中国建立起一套制度化和法律化的民主，使"这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。"现在宪法体制已经基本确立，有关宪法方面的法律制度正在不断完善，但仍然存在不少问题，尤其是缺乏切实有效地宪法监督机制。现在，关于建立什么样的宪法监督体制的问题，理论界有多种观点和设想。按照目前的宪法体制，有权监督宪法实施的只有全国人大及其常委会。作为最高国家权力机关，它们监督宪法实施的权威性是毋庸置疑的，但目前还缺乏有效的启动机制和具体监督程序。怎样才能建立切实有效的宪法监督机制，是当前一个重要的课题。
1954年宪法距今已经近50年了，1982年宪法正好是20周年。这20年来，法律意识，法治思想，宪法的权威是建国以来最被重视的一段时期，已经逐渐开始深入全社会意识中。发展方向是好的，但存在的问题仍然很多，离社会主义法治国家的要求还有很大距离。树立宪法权威、完善宪法体制的任务还很繁重，需要我们不懈努力。
2．国家机构的设置要法律化
国家机构的设置、组织、职责、相互关系等，只能由法律规定。这是法治的要求。应该说，我国宪法有关国家机构的规定是总体框架式的。各个相关组织法对国家机构设置的规定也是原则的，仍然有许多不够具体的地方。这样，在实际工作中，国家机构的设置及职能划分经常变动，而且这种变动缺少法律程序，很多没有经过国家权力机关审议和批准。这与我们的历史传统有关，很长一段时间对机构设置的法制化不重视，随意性大；也与现今改革开放的形势有关，政府职能正处在转换过程中，许多机构设置和职权划分需要根据改革开放进行调整，有些一时难以用法律确定。从改革的角度看，模糊的规定有利于随时调整政府职能，但改革开放已经二十多年，我们已经积累了丰富的经验，依法治国已经是国家的基本方略，关于国家机构设置的问题，关系国家的长远发展和稳定，所以必须尽快法律化，以宪法和法律明文规定。现在，几个组织法的修改，呼声很大，现实也迫切需要。要抓紧时间，看准时机，成熟一点就做一点，有些规定还应该有一定的前瞻性。
3．国家机构应进一步调整
建国五十多年来，人民代表大会制度一直作为国家的根本政治制度，以人民代表大会为核心的国家政权组织结构没有大的变化。但从国家机构的具体设置和各国家机关的职能及相互关系方面，已经有了很大的发展，中国的政治体制正在不断趋向完善。改革开放以来，废除领导职务终身制，扩大全国人大常委会的职权，县以上各级人大设立常委会，增设国家审计署等等，一系列的机构改革措施极大地推动了国家民主法制建设的进程，也为改革开放、发展经济创造了良好的政治环境和社会环境。但是我们的政治体制改革还远远没有完成，仍然有许多问题要解决。在坚持和完善人大制度方面，要进一步加强人大的组织建设。要研究人大内设机构的设置、职责和相互关系，使之更好地为代表大会和常委会履行职责服务。在行政体制改革方面，加入世贸组织后，政府职能转变成为一项重要而迫在眉睫的工作。以前国务院和地方各级政府已经进行了好几次机构改革，但政府职能转变的任务仍然还很艰巨，关于中央和地方政府的职权划分、政府内设机构的调整等，需要进一步改革完善。关于司法体制改革，现在提的最多的是改革法院系统的设置，不按行政区域设置法院管辖，实行司法辖区与行政辖区分开，中央法院系统与地方法院系统分开，以克服地方保护主义。所有这些问题，并不是一朝一夕能够完成的，有些建议也并非完全成熟，但各级党组织和国家机关以及社会各界，都应该认真研究、探索这些问题。
à 《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949－1990》第79页，中国民主法制出版社1990年版
à 《党的文献》1997年第1期，第11页。
á 《宪政论丛》第22页，张友渔著，群众出版社1986年版。
à 《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949－1990》第118页，中国民主法制出版社1990年版。
à 这是刘少奇同志在1954年宪法草案报告中的一段话。《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949－1990》第85页，中国民主法制出版社1990年版。
à 《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949－1990》第82页，中国民主法制出版社1990年版。
à 1979年第五届全国人大第二次会议关于修正宪法若干规定的决议中，已经将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。
（作者宋锐 单位：全国人大常委会办公厅）
中国人大新闻
