在前文中，我们首先考察了中国的扶贫事业在目前所遇到的问题和挑战，然后对在过去的扶贫历程中曾经对中国扶贫发挥影响的各种主要因素进行了分析和评价。在此基础上，我们对中国未来的扶贫政策和制度安排提出了政策建议。

1. 遵循比较优势战略发展经济，实现“经济—社会协调发展”

遵循比较优势战略发展经济是我们所要提出的首要建议。我们已经指出，这一建议与世界银行通过其《1990年世界发展报告》所提出的发展劳动密集型行业的政策建议非常接近。

在前文中，我们已经对提出该建议的缘由进行了详细的论述。我们认为，对以劳动相对丰富、资本相对稀缺为其资源禀赋特点的发展中国家来说，按照比较优势发展战略来发展经济的优点在于：

（1）推动经济快速、持续、稳定地增长；

（2）促进充分就业的实现；

（3）有助于减少政府干预和寻租现象的发生；

（4）推动经济的市场化进程；

（5）最大限度地维护收入分配的公平性；

（6）以更快的速度实现减少贫困的发展目标。

实际上，上述几个方面是相互联结在一起的。第一，符合国家资源禀赋比较优势的产业和企业自然具有市场竞争力，从而能够实现快速、持续、稳定的增长；第二，这样的产业和企业自然有利于发展中国家最丰富的资源——劳动力——的利用，从而防止失业现象大量发生；第三，符合比较优势的产业和企业是不需要或很少需要政府保护的，这就最大限度地防止了政府的过度干预和寻租现象的发生，推动了市场化过程的深化；第四，在市场化条件下，就业的充分实现必然有助于减少收入分配的不公平现象；第五，上述各个方面合在一起一定会有利于减少贫困目标的快速实现。

在中国共产党第十六次全国代表大会以后，中国领导人和中国政府逐渐形成了以“坚持以人为本、全面、协调、可持续发展”为核心的新的发展观。新发展观提出了“以人为本”的新的发展理念，强调在坚持以经济建设为中心、坚持改革开放的前提下，努力实现“经济社会协调发展、城乡协调发展、区域协调发展和可持续发展”。按照上面的分析，我们认为，比较优势发展战略是落实这一新的发展观的最佳发展战略。

应当指出，对那些处在转轨时期的国家来说，符合比较优势的发展战略往往不能够自动发生。这是因为，即使这些国家现已经不再推行进口替代或者其他形式的经济赶超战略，其政府理念、制度结构、政策安排的各个方面仍然会表现出极大的路径依赖特点。特别是，在曾经追求经济赶超的国家往往都遗留下一大批并不符合国家资源禀赋比较优势的企业。在市场化条件下，这些企业不具有自生能力，因而仍然需要政府的继续扶持，并由这种扶持而继续衍生出一系列对传统政策和制度安排的需求。实际上，这些需求的存在才是上述路径依赖特征的最终原因所在。

从中国的具体情况来说，妨碍比较优势发展战略实施的主要因素有如下几个方面：

（1）尚未完成的国有企业改革；

（2）亟待开展的金融体制改革；

（3）政府，尤其是地方政府，发展理念中遗留的赶超倾向；

（4）政府对微观经济的过度干预；

（5）仍待进一步深化的市场化改革。

与上面的讨论相似，我们认为，这几个因素之间也是紧密关联在一起的。

国有企业之所以出现困难主要源于两方面的原因。一是许多国有企业是计划经济时期所建立的，符合国家战略性需要但却不符合中国资源比较优势的战略性企业。在经济市场化之后，这些不具有自生能力的企业自然会出现经营困难。二是虽然符合资源比较优势，但却承担了过多的就业安置任务的国有企业。冗员的存在为企业的经营增加了额外的成本，从而有可能成为企业经营效益不佳的原因之一。更为关键的是，以这些成本的存在为理由，企业经营失败的责任归属问题被弄得模糊了。这种情况不利于激励国有企业的经营者改进经营，从而有可能造成国企效益的进一步恶化。

显然，在上述两种情况下，国家都对国有企业的经营失败负有责任。政府通过各种方式对国有企业进行扶持就成为一种必然的选择。在市场化改革开始之后，国家的扶持手段逐渐集中到一个方面，即实行对金融资源的严格控制，并利用以工、农、中、建四大国有银行为核心的高度集中的金融体系来支持国有企业的发展。

对国有企业的支持又进一步成为国有银行的政策性负担，并进一步扭曲了国有银行的激励机制。在这种情况下，国有银行发生效益低下、不良债权大量累积的现象也就不足为奇了。当不良债权大量累积起来之后，对金融资源的控制就不再简单地是为了支持国有企业。实际上，在银行不良债权尚未很好地被处理之前，开放金融市场的尝试对国有银行乃至整个国家的金融体系具有潜在的危险。在这种背景下，金融体制的改革就被不断地推迟。

在国有企业改革尚未完成的情况下，以国有企业的管理为核心，政府继续陷入对企业和市场微观运行机制中的各个方面的管理活动之中也是不可避免的，并由此导致政府（尤其是地方政府）在一定程度上继续保持了许多赶超的发展理念。

针对上述问题，为了推行比较优势战略，政府的首要任务仍然是：继续推动在各个领域中的改革，包括国有企业改革、金融体制改革和其他各种市场化改革。

在国有企业改革方面，目前已经取得了长足的进展。不具有自生能力的企业被以各种方式重组。国有企业保障就业的职责也逐渐被消除(当然，这一点也成为近年来下岗失业现象不断增加的一个直接原因。)。这一过程应当继续下去。其最终目标是，为国有企业消除所有政策性负担——包括战略性的负担和社会性的负担，使企业获得自生能力并能够在市场上与其他企业实现平等竞争。在这个过程中，除了那些的确具有战略性特点因而不能放弃控制的企业（比如为国防所需要的企业），政府要逐渐地退出国有企业的微观管理活动。

在金融体制改革方面，通过建立国有资产管理公司，银行不良债权的处理已经进行了一段时间。政府应当在及时地评估前段时期中不良债权处理效果的基础上，继续推进对不良债权的处理工作，为金融体制改革的大规模展开创造条件。考虑到中国加入WTO之后对外资银行开放人民币业务的承诺期限已经临近，政府对国内的民间金融开放市场的步伐也要加快。民间金融有条件地逐步开放将有利于私营企业、中小企业的融资，也有利于其他小额贷款金融机构开展其业务。这些都是有利于未来扶贫事业发展的。

在减少政府干预、推进市场化进程方面，以国有企业改革和金融体制改革为基础，政府应当以新的科学发展观为核心，坚持新的发展理念，逐渐改变政府干预的方式，突出政府的服务功能（包括公共物品的提供、信息的生产和传播、鼓励符合比较优势的产业和企业发展等方面），减少对市场的直接干预。这其中就包括了在扶贫活动中逐渐增加市场化扶贫的内容，更多地发挥非政府组织的扶贫功能，适当地减少政府对扶贫过程的主导程度。

2. 完善扶贫的制度安排

对于扶贫的制度安排，我们提出如下具体的政策建议：

（1）在坚持开发式扶贫的基础上，拓展扶贫政策的内容和领域，建立综合的扶贫体系和扶贫制度。该制度的指导性目标是：在制定和实施任何公共政策时都兼顾扶贫的需要。

（2）合理地规划政府部门在扶贫过程中的地位和作用，加强非政府组织和私营部门在扶贫活动中的地位和作用。

（3）强化政府部门在扶贫过程中的相互协调，防止因部门利益差别而影响扶贫效果。

（4）更多地采用市场化扶贫方式，有条件地为小额信贷机构开放市场。

（5）推动城乡统筹的扶贫体系的建立。

（6）强化扶贫活动中统计、监测、评估的机制。

在综合扶贫体系和扶贫制度方面，政府应当将扶贫的需要纳入其所有公共政策制定和制度改革的议程中，通过在制定所有公共政策和进行所有制度变革的过程中都兼顾穷人的需要来拓展扶贫的内容和领域。

比较优势战略的实行将为政府逐渐退出微观经济管理活动创造条件，从而减轻政府在经济活动中的主导程度，包括对扶贫活动的主导。以此为前提，非政府部门和私营部门在扶贫活动中的地位和作用将逐渐突显出来，从而有利于扶贫效率的改进。

政府的退出和市场化改革的深入也为扶贫活动中更多地采用市场方式创造了条件。在金融方面，市场化扶贫方式的采用意味着信贷扶贫活动将主要由小额信贷机构来承担。当然，从目前国有商业银行主导信贷扶贫到小额信贷机构主导信贷扶贫的过度需要一些中间阶段。目前可以考虑的措施是将扶贫贷款的实施机构从中国农业银行改由农村信用社来承担。农村信用社属于小型金融机构，因此有可能比国有银行具有更多的信息优势。同时，农村信用社的业务范围局限在其所在地的农村地区，因此就更有可能将贷款发放到农民手中。当然，为了让农村信用社来承担该业务，其治理结构需要进行认真的调整和改革。

在扶贫体系的城乡统筹方面，鉴于目前中国社会依然表现为城乡对立的二元体系，所以完全的统筹可能是不现实的。然而，随着市场化改革的深入，城乡融合的趋势会不断加深，因此，政府必须逐步地考虑统筹城乡扶贫体系的问题。在目前的情况下，扶贫体系城乡统筹的首要问题就是进城农民工的扶贫体系建立问题。政府应当在近期内针对此问题出台切实可行的政策。

最后，鉴于政府主导的方式在短期内仍将是中国扶贫的主要特色，为了提高扶贫的效率，防止扶贫资源被浪费或者挪作他用，政府必须加强扶贫活动中的统计、监测和评估活动。在此方面，政府的扶贫系统应当发挥更多的作用。除此之外，扶贫系统还应当在协调各部门的扶贫活动方面充当更主要的角色。

3. 建立和完善城乡社会安全网

对于社会安全网的建立，我们的政策建议包括：

（1）对于全部或部分失去劳动能力的人口，应当主要依靠社会安全网的建立来进行扶贫。

（2）以保障城乡居民的最低限度生存需求为宗旨，通过认真的调查研究来确定合理的保障标准。

（3）扩大保障面，争取将所有应保人口都纳入保障的范围。

（4）在城市地区，应以完善失业保险、最低生活保障和医疗保险制度为核心；在农村地区，采取措施建立农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度。

（5）改革资金的筹集机制，增加上层政府（尤其是中央政府）的转移支付力度，加强社会统筹的程度。

按照前文的分析，目前中国农村的极端贫困人口中有一大部分人口是部分或者全部丧失劳动能力的人口。对这部分人口继续采用开发式扶贫的方式进行扶贫已经很难起到明显的作用。因此，建议主要采用建立社会安全网的方式来对农村极端贫困人口进行扶贫。而在城市地区，对相似群体一直在采用救济式的扶贫方式，因此要完善社会安全网。

对于社会安全网的建立宗旨，需要强调的是，基于中国目前的经济发展水平，带有更多福利性质的社会保障制度难以建立，或者其建立有可能以损害经济的长期发展潜力为代价。另一方面，以最低限度生存需求为核心的社会安全网的建立也要确定合理的保障标准，防止标准过低，从而难以起到保障作用的情况出现。

前文已经指出，资金筹集问题是目前城乡社会安全网建立之中所遇到的核心问题。目前主要由地方政府来筹集低保资金的方式的机制是造成低保出现问题的主要原因。政府应当采取措施提高资金统筹的层次，同时也强化社会筹资过程中的统筹强度。

对于农村低保的建立，根据亚洲开发银行驻中国代表处（2003）的数据，对现有的2900万极端贫困人口全部实施低保，让他们的收入提高到人均637元，大约只需27个亿。这笔资金只占2002年财政支出总额的0.11%，财政完全有能力负担。

4. 完善开发式扶贫

对于具有劳动能力的贫困人口，继续坚持开发式扶贫是正确的选择。但是，开发式扶贫的内容则需要进一步拓展和完善。这包括：

（1）针对城市有劳动能力的贫困人口也要采取开发式扶贫；

（2）从以自然资源开发为重点转向以人力资本开发为重点；

（3）改革开发式扶贫的瞄准方式和组织方式，争取做到扶贫到户；

（4）与开发式扶贫相关的制度安排和政府治理结构改革。

对于开发式扶贫的开发对象的转变，前文已经进行认真分析。在农业增长乏力、资源开发遇到环境约束等背景下，开发式扶贫必须考虑开发方式的转变。

人力资本的开发也可以分为两个方面：一是在继续从事自然资源开发的过程中，通过实用技术的教育来增强开发的技术含量，这样既可以提高资源开发的效率，又可以更多地顺应可持续发展的要求；二是增强使农民适应市场能力和人口流动能力的开发，后者对提高贫困人口的非农业收入非常重要，因此可能是人力资本开发的主要方向。

对于与开发式扶贫相关的制度安排和政府治理结构改革，主要包括减少政府主导程度、更多地引进非政府组织参与开发项目、改革扶贫贷款发放机制等内容。

（作者：林毅夫 李永军）（本文摘自《中国扶贫政策——趋势与挑战》）