——访中央党校党建部教授高新民

高新民，1956年出生，籍贯山东。“文化大革命”期间曾当插队知青、工人。1978年至1982年在山东大学历史系获历史学学士学位。1984年至1987年在中国人民大学党史系获法学硕士学位。1987年到中央党校工作至今，其间获法学博士学位。现任中央党校党建部党建原理教研室主任、教授，博士生导师。

记者：2005年1月，中共中央颁发了《建立和健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《纲要》）。经过半年多的实践，回头重看《纲要》，应该怎样评价其作用？按照《纲要》的规划，如果《纲要》中涉及的制度都建立起来了，是否就能够真正建立起惩治和预防腐败的完整体系？

高：评价某种制度在实践中的作用，主要看其设立之时的动机和目的是什么。如果实现了当初的动机和目的，就可以说这个制度已经完成了它的使命，从达到特定目的来说，是成功的制度设计；如果背离了当初的动机和目的，那么就是失败的制度设计。当然，制度的评价是相当复杂的：一是某些制度会产生设计者意想不到的正面或负面的功能，比如，改革开放初期，我们为解决一些党政机关的经费、福利问题，曾在一定程度上允许党政机关经办经济实体，但没有想到由此产生了一些腐败现象。也就是说，某些制度具有“急功近利”的色彩，从长远来看引发的负面作用相当大，这样的制度即使实现了当时的目的，从长远来看也不能说是良好的制度。二是制度的实施需要有一定的时间，越是具有深远意义的制度，越需要有较长的实践才能看出其意义。

具体到我们所谈的《纲要》，这一文件是党中央从完成经济社会发展的重大任务，巩固党的执政地位的全局出发而制定的，这是主观动机，是目的，并且是长远的目的，因此我们在评价《纲要》时，也应从长远目的来看其作用。从长远来看，反腐败体系的建立，将有效地遏制腐败的高发势头，对完成党的奋斗目标起保障作用。从实践来看，当前的反腐败斗争，主要还是沿用了党的十一届三中全会以来积累的各种经验、措施，《纲要》本身并没有提出某一“立竿见影”的具体制度。《纲要》是对以往反腐败经验的总结，它所涉及的内容，有相当一部分是我们已经制定并执行效果较好的制度，还包括了正在制定的、或已经在使用但还不完善不配套的制度，说它是现行反腐败制度、措施的“集大成者”亦可。至于它的具体作用，从这半年的实践和公众的反映来看，主要在于：一是营造了良好的反腐败氛围，显示了党中央反腐败的决心；二是在总结执政规律和反腐败规律的基础上，明确了反腐败的大思路，预期在2010年初步建立起反腐败的体系框架，并对这个框架做了初步的设计，这就使各地党政机关在制定各种具体制度、法规时，可以与防止腐败结合起来，比如，有的地方政务公开制度，就是与反腐败紧密结合在一起的；再如，各地出现的“廉政文化”热，也与《纲要》的倡导有关。三是提高了公众对反腐败的信心和对中国共产党的信任度。但是，由于《纲要》的实际效应是在长时期内才能显示出来的，因此它对于中国反腐败斗争的具体效果，也还需要一定的时间考验，才能证实其功能达到了原定设想。

至于《纲要》是否是一个完整的体系，用学术的标准来看，当然不能说是完整的体系。《纲要》毕竟是政治文件，提出的是在现实政治条件下我们能够做到的事情，并不是完整的政治体系改革方案，也不是包括了党和国家权力运行的各个方面的完整方案，更不是具体的制度设计。作为一个政治文件，只能是提供一个大思路。世界上所有的制度体系或法律体系，都不是靠一个文件就设计出来的，而是在实际中形成了各种制度，逐步形成了相互配套的完善的制度体系。当然，这里需要一个明确的指导思想，有大家认可的基本的价值理念，才能使各种制度设计有一个总的目标，总的方向，而不至于互相掣肘。我以为《纲要》的最大作用，就是提供了一个指导思想和总的方向。

记者：《纲要》的出台，表明我们党对反腐败的规律的认识逐步加深了。邓小平说过，反腐败要靠思想教育，更要靠法制。那么，怎样理解教育、制度与监督三者并重？

高：我们党对反腐败规律的认识，的确经历了一个过程。但这个过程并不是如媒体某段时间所宣传的，是从思想反腐到权力反腐，再到制度反腐。第一，党历来重视思想教育，这恰恰是党的传统优势之一，至今仍是不能离弃的。党的十一届三中全会前的反腐败斗争，主要是方式运用不当，即以群众运动的方式进行反腐败，带来了一定的负面效应，比如，扩大了打击面，干扰了正常工作等等。但思想教育作为进行反腐败的途径之一，本身并没有什么不妥。思想教育有其特定的、甚至是制度所不能替代的功能。比如，如果没有大多数人思想上的共识，大家的价值追求都以不择手段挣钱为荣，那么任何反腐败的制度都不可能建立，即使建立起来也会因为大多数人不执行而形同虚设。某地一名官员因受贿而进了监狱，当地许多人纷纷到监狱去看他，丝毫不以为受贿有什么特别不好。在这样的氛围下，反腐败真是难得很！过去的问题在于片面夸大了思想教育的作用，甚至在思想教育中有某些不符合实际、引起群众反感的内容，同时对于法制和制度建设在反腐败中的作用认识不足，这些都是需要反思的教训。邓小平说的反腐败要靠思想教育，更要靠法制，就是针对过去的教训提出来的，是相对于片面强调思想教育而言的。他强调法制和制度建设的重要性，但从未放弃思想教育，还多次批评不重视思想工作的现象。第二，权力反腐要看究竟是什么含意。以权力制约权力，恰恰是遏制腐败最有力量的途径，是在实践中早已得到证实的、世界公认的最基本的道理。中国反腐败的最大瓶颈，恰恰在于还没有探索出真正有效的、符合中国特点的以权力制约权力的途径、形式。如果说权力反腐是指过于倚重领导者个人在反腐败中的作用，指权力集中于少数人手中，那么，这是典型的人治，与建立在民主政治基础上的以权力制约权力完全不是一回事。第三，当我们说到制度时，可以有多种含义，但一说到制度体系时，则必然是指制度环境。制度环境本身可以分为两个层面，一是政治体制或权力配置，也就是以权力制约权力问题，二是具体制度。制度环境中最根本的问题就是体制问题。体制在制度环境中起支撑、保护作用，保护具体制度不被随意践踏。如果没有体制的支撑，也就是说，没有以权力制约权力的制度设计，存在着不受制约的权力，那么所有的具体制度执行得怎样，就取决于这个不受制约的权力的行使者的素质、意志。如果权力行使者素质不高，或原来素质较高后来发生了变化（这种例证比比皆是），那么所有的具体制度就都是可以随意践踏的。邓小平正是总结了毛泽东晚年犯错误的教训，才提出了改革党和国家领导制度，提出制度建设更带有根本性全局性稳定性和长期性的论断。第四，如果仅就具体制度而言，具体的制度是贯穿于反腐败各方面的，比如，思想教育本身就有相应的制度，权力运作更有一定的制度、规则，而监督，既是体制问题，也有具体制度问题。因此，三者是相互渗透的。事实上，我们对反腐败规律的认识，正如对其他事物的认识一样，往往要经过一个螺旋式上升的道路，经历否定之否定的过程，是在更高的程度上对事物有了新的认识，更接近于事物的本来面貌。这里强调的是“接近”，而不是完全把握了本来面貌。因为，直至今天，我们依然不能说完全把握了反腐败的规律，如果真的完全把握了这个规律，那么世界上就没有腐败了。

记者：前面提到廉政文化，现在是否形成了廉政文化？如果还没有形成，需要从哪些方面努力？

高：文化的定义究竟是什么，不同的人有不同答案，这不属于我们探讨的内容。廉政文化，目前也没有得到共识的统一的定义。按照我个人的理解，廉政文化应是指与廉政相关的一整套价值理念、基本原则、行为规范等等，包含了观念形态与制度形态的内容，并且，只有当相关的价值形态和规范转化为人的行为方式时，才能说这种文化已经形成了。从这个角度来说，廉政文化的形成，还有漫长的路要走。

廉政文化建设，从根本上说蕴含于社会主义民主政治建设之中，是整个社会主义政治文明的组成部分。因为，只有在民主的环境中才能存在大多数人对权力的监督，才不存在不受制约的权力，廉政文化建设才是大多数人的事而不是少数人的事情。至于廉政文化的形成，第一，有赖于大多数人具有民主意识、法制意识、公民意识。因为，只有在具备了这三个意识的时候，人民才能真正以国家主人的精神对权力的行使者进行监督，才有所谓参与监督、参与反腐败，才能把廉政的价值追求转化为人的行为方式，才能够形成全民反腐败的氛围。没有这样的价值追求，就永远没有廉政的氛围。没有这三个意识做基础，无论是群众监督还是专职监督机构的监督，都只能是范围狭小、效率低下的监督。这三种意识的形成途径，一方面是灌输、教育，另一方面是在实践中锻炼，也就是说，只有在参与民主的实践中才能真正理解民主、法制和公民意识。第二，有赖于民主制度的健全。如前所述，廉政文化本身包含有制度形态的内容。制度对人的行为有导向作用、激励作用，对不良行为有制约作用。并且，制度实行久了，会内化为人的基本行为方式。人民群众的参与同样依赖于制度设计的民主性，比如，政务公开党务公开，人民才能够进行监督；廉政也只有在得到制度的保护下才能形成氛围；有了健全的民主制度，公民的基本权利才能在反腐败和廉政建设中体现出来，等等，这都是使廉政成为人的行为方式不可缺少的制度保障。第三，当下各地在实践中推行的“廉政文化进社区”、“廉政文化进课堂”等做法，对进一步开展反腐败斗争是有利的，对于廉政文化建设也是有益的，对于一个特定的基层组织如社区党组织来说，在开展反腐败斗争中以此为重点是应当的，但对于全党来说，从宏观层面来说，需要有全方位的思考，在不同层级组织中，廉政文化建设的侧重点是不同的。

记者：随着对全党反腐败规律的认识逐渐加深，作为一个学者，您认为架构反腐败体系，除了文件规定的各种事项外，还应注重什么问题？

高：第一，从长远来讲，从体制安排来讲，最根本的问题是解决如何以权力制约权力，没有制约的权力必然导致滥用权力。以权力制约权力应顾及两个原则：一是科学性，即权力运作有自己的规律，违反了规律就会出问题；二是人民性，权力属于人民，权力的运作应有利于人民群众的参与和监督。这个问题可以随着政治体制的改革逐步完善。第二，发展社会主义民主政治，实现以权利制约权力。人民群众基本权利得到充分体现，就可以在相当大的程度上制约腐败，比如，人民的选举权如果在干部选拔任用中充分体现出来了，那么就可以有效地遏制跑官要官、买官卖官、对上负责不对下负责的现象。第三，认真建立政务公开和执政党党务公开制度，没有公开就无所谓监督。公开应是制度化的规定，即硬性规定哪些事务必须公开，不能带有随意性。第四，制定预防和惩治腐败的各种具体制度，应遵循“无赖”原则。党和国家的领导干部绝大多数是好的，但这是政治判断、伦理判断，不是制定制度的依据。预防和惩治腐败的制度，应建立在警惕有可能出现的、也许是反映了人的恶的一面的各种行为上，这样的制度才能“管用”。当然，这仅仅是个人的想法。