日前，联合国发布了《2005年人类发展报告》。联合国驻华系统协调代表、联合国开发计划署驻华代表马和励说，尽管在过去的15年间，中国的人类发展指数排名上升20位，列第85位，“但是中国减贫的步伐明显地放缓，在1990至2001年期间，超过90%的减贫任务都是在1996年以前完成的。”也就是说，在近10年来，中国只完成了不到10%的减贫任务。与此同时，近日发布的《亚行2005年关键指标》也指出，2003年亚洲还有6亿多赤贫人口，93%分布在印度、中国和南亚，其中中国为1.73亿。

两大国际组织对中国的贫困人口和扶贫效果的评价，我认为是比较实事求是的，去年国家扶贫办也曾透露，2003年我国未解决温饱的贫困人口增加了80万人。那么，是什么原因造成中国的减贫步伐放缓，又如何来看待某种程度上贫困人口越扶越多的现象？

我想，这首先与贫困人口的结构改变有关。经过“八七扶贫攻坚计划”等多年持之不懈的扶贫努力，我国大部分贫困人口基本上解决了温饱问题，未能解决的，主要是“五保户”、丧失劳动能力的残疾人、慢性病患者等，以及居住地自然条件和外部环境不适宜人类居住的人群。这在扶贫上被称为是一块难啃的硬骨头。对于这部分人群，继续沿用现行的开发性扶贫方式，基本上起不到什么作用。因为开发式扶贫针对的是有一定脱贫能力的人，通过一定的项目，帮助他们利用当地资源自我发展。但对于这部分人，无论是提供贷款，还是技术支持都没有用处。所以，必须用“输血”的方式，也即“救济式扶贫”，直接把资金给贫困人口进行救助。然而，由于社会发展成本的提高，扶贫也存在一个边际效益的递减。据估算，在“九五”期间，脱贫一个人中央投入的扶贫资金——包括财政扶贫资金和信贷扶贫资金，大概要2800多元，而到了2002年，相应的资金已高达 15000多元，是过去的5倍多。换言之，投入相同的资金，过去可以救助5个贫困人口，现在只能救助1人。毫无疑问，扶贫边际成本的提高，无疑会大大拖延减贫的步伐。

其次，扶贫资金的挤占挪用以及严重的腐败问题，也使得扶贫效果不彰。去年审计署审计了21个省（区、市）592个国家扶贫开发工作重点县的扶贫资金，发现财政扶贫资金被挤占挪用问题比较突出。其中用于平衡预算等4.28亿元，用于买车和弥补行政经费等1.5亿元；其他问题包括扶贫贴息贷款投向不合理，主要投向了交通、工业、电力、通讯等基础性和竞争性行业，而用于扶持农户的小额贷款却逐年萎缩。可以说，这非常不利于发挥扶贫资金的作用。

不仅如此，在扶贫资金的发放上，还存在着严重的腐败现象。目前基层扶贫资金的发放主要看谁的扶贫报告写得好，写的理由最正当。于是，一些乡镇领导为了争到扶贫资金，就胡编乱造理由和数字，并明里暗里给拔款的人送去相当于扶贫款一半甚至高达七成的回扣。对于乡镇来说，这反正是国家的钱，是无本生意，能得多少是多少。所以宁愿自己得三成，而拔款的领导得七成。即使这三成，最后能落实到贫困人口身上的，也少而又少。

除了上述原因外，中国扶贫效果的递减，还有一个特殊原因，这就是在一系列制度设计上的不公。我们看到，90年代中期以后，随着教育产业化和医疗市场化的推行，学费越来越高，看病也越来越贵，这不仅加重了现有贫困人群的负担，阻碍了他们脱贫的步伐，也使得低收入人群随时都有可能被抛入贫困行列。近年来，因教返贫和因病返贫人口的增多，就是一个很好的说明。联合国的上述报告也指出，在废除了公费医疗体制之后，中国70％到80％的农村家庭没有医疗保险，这方面的缺失导致了婴儿的不必要死亡。而恰恰是最近10年间，中国减贫步伐骤然放缓。这两者并非是一个偶然的巧合，而是有着深刻的内在联系。正是制度设计上的一系列不公平，使得中国在发展方面取得的显著进步没有使贫困人口受益。

这些不公的制度设计还有税收和土地等制度。农业税就不说了，从转移支付来看，目前越是富裕的地方得到中央的税收返还越多，越是贫困地区则越少。贫困地区的地方政府没有足够的财力来提供最基本的公共服务，便只能选择减少公共服务，这就使得一部分穷人更难以走出贫困。现行的土地制度也一样侵害了农民的利益。尽管宪法规定农村土地集体所有，但农民的土地不能自主进入市场交易，只能先给国家征用，再由国家出卖。国家征用1亩地几千、几万不等，转手就卖几万、几十万、几百万不等；农民要想在自己的地里建厂房，搞产业等，也得先给国家征用，再从国家手里购买。为什么地方政府现在动不动就征用农民的土地，原因就在于此。

扶贫不仅是扶贫办的任务，要想从根本上消除贫困，必须把扶贫纳入社会发展的总体规划中考虑，重新设计一套公平的社会制度，并减少扶贫中的腐败。