任何风险都是由一定的主体来承担的，不同身份的主体，所承担的风险内容是不同的。在现代社会，政府（或国家）具有双重主体身份：既是一个经济主体，也是一个公共主体。
1．作为经济主体的财政风险
作为经济主体，政府与企业、个人等经济主体在法律上处于平等的地位，拥有相应的权利与义务，它维护的是政府自身的公共产权。在经济分析中，时常把政府当作一个部门与企业部门、家庭部门平等并列起来，形成“三部门经济”模型或“四部门经济”模型（加上国外部门）。这时，政府的身份地位与企业是类似的，它有自己的人员、财产，也有自己的责任，要受私法的约束与调节，如政府与企业签订的合同就属于私法范畴。当政府侵害了其他经济主体的权益时，政府同样要做出赔偿。从这种主体身份出发，政府面临的财政风险与企业是类似的，如财产损失风险、人员伤害风险、赔偿责任风险以及投资失败风险等等。这些风险都可能导致未来财政资源的流出。政府是由各个部门和各种非盈利组织构成的，它们都是独立的法人，各有其相应的权利和责任，是公共产权的直接行使者。
上述各种风险在现实中都反映在政府各个部门和各种非盈利组织中，但最终都是政府财政的风险。假如某个政府部门的办公大楼被火烧毁，风险损失得通过财政拨款来弥补。再如，执法中的责任风险损失最终也得通过公共预算来解决，尽管应承担的责任归属于该执法部门。毫无疑问，这类风险都构成财政风险的内容。对这类财政风险的管理可采取类似企业的风险管理方法，如购买商业保险办法来分散和转移风险。
应当指出，从经济主体身份出发所讨论的财政风险是指在既定的政府预算框架下执行预算过程中产生的风险，是属于“怎么做”这个操作层次的风险，与政府一定时期的经济、社会政策目标无关。在这个层次上，政府只是承担属于经济主体的法定的责任和义务，其风险管理目标是风险的最小化。
此时，政府属于微观主体，政府财政风险当然也属于个体风险。当财政风险被分解为收入风险、支出风险、赤字风险和债务风险进行分析时，实质上指的是政府作为经济主体承担的风险。在既定的预算框架下，收入、支出、赤字和债务都是已经被规定了的，但在具体执行中存在不确定性，很可能达不到预算的要求，如出现短收、超支、赤字和债务扩大的情形，这也就意味着产生了财政风险，即偏离了政府的预期值（通过预算来体现）。因此，微观意义上的财政风险又是相对于预算而言的。
2．作为公共主体的财政风险
而政府作为公共主体，政府财政风险是指政府决策层次的风险，即政府在决定要“干什么”的过程中所承担的风险。这是与既定制度框架下的政府职能及其政策目标紧密联系在一起的。如政府发行公债的风险、给企业融资提供担保的风险、以及金融机构不良资产在一定条件下转移到政府头上的风险，等等，诸如此类的风险都是与政府作为公共主体的职能及其具体政策目标有关。从公共主体的身份出发，政府要承担的支出责任与义务，不仅包括法定的，也包括法律没有规定或认定，但社会公众认定的支出责任和义务（即推定的）。在这个层次，政府要做的就是承担公共风险，维护公共利益，要受公法的调节与约束，如政府对农村合作基金会的破产清偿就属于公众期望和社会压力所引致的支出责任和义务。
此时，财政是以政府干预经济、社会运行过程中的公共风险的主要手段来发挥作用的，其风险管理目标是化解公共风险，付出的财政成本也就是化解公共风险的代价。这种代价既以法律的形式作出规定，即通过预算体现的法定支出责任，如维护社会秩序的支出、维护自然秩序的支出、重大自然灾害的救护支出等，也以社会道义的形式来承担，即以某项政策体现的道义支出责任，如对社会保障制度的各种承诺等。在发展中国家，还普遍存在第三种形式，既不以法律的形式，也不以社会道义的形式，而是以政府“自赋”责任的形式来承担未来的支出责任，如为企业提供融资担保、为外商提供某种承诺、对私人机构的救援等等。第三种形式通常表现为政府的或有负债，但现实中并没有独立的表现形式。这类政府行为一旦产生，要么体现为可能的法律责任，如担保；要么体现为一种可能的道义责任。
政府在以公共主体身份化解公共风险的过程中，面临着两个方面的不确定性：一是公共资源的不确定性；二是支出责任和义务的不确定性。这两个方面的不确定性是不对称的。前者仅仅是在法律范围之内，而后者却超出了法律范围，即包括了法律规定的支出责任的不确定性和社会道义的支出责任的不确定性。因此，公共资源的不确定性在一定程度上是可以预测的，也就是说可以大致计算出其变动的可能范围。在编制政府预算的时候，往往需要花大量的时间和精力来作这项工作。而支出责任的不确定性是不可预测的，无法进行计算，也就是属于没有概率分布的不确定性。故政府在编制支出预算时往往要安排一笔不指定用途的“预备费”，以应付完全不可预料的支出。
由此不难看出，作为公共主体的财政风险重心是在支出责任的不确定性方面。当然，这里指的不确定性都是边际意义上的，是一个微分过程，并非所有的都不确定。
3．防范财政风险须区别对待
政府的双重身份假定实际上是对政府的一种双重约束。政府是公共权力的拥有者和执行者，很容易侵害企业、个人等经济主体的权益，为了约束政府的这种行为，就必须给政府从法律上设定另一种身份，即在“怎么做”这个层次，把它降到与其他经济主体平等的地位，视为一个普通的经济主体和法律主体。
同时，为了约束政府不作为，必须从法律上给政府另一种身份，也就是在“干什么”这个层次，让政府去承担社会其他经济主体所无法承担的风险——公共风险，以公共主体的身份起到最后“兜底”的作用，从而实现经济、社会的稳定和发展。从历史和逻辑的角度来看，政府的经济主体身份是从公共主体身份派生出来的，或者说是市场经济以及在此基础上的民主政治制度内生的一种结果。
当政府以经济主体身份行事时，在其目标中没有社会平等、社会公平、社会正义等内容，是以经济理性来面对所有的风险。该属于公共产权的经济利益，一分也不能少；该由其承担的风险，也不能推卸给其他的经济主体。当以公共主体身份行事时，其目标中包含着平等、公平、正义等内容，是以公共理性（或社会理性）来面对所有的风险。在这一层意义上，财政风险是社会建构的结果，不是客观（指“绝对的客观”）的，而是随着我们的价值观念变化而变化的。以此来理解财政风险，则它具有更多的社会学意义。
区分以上两个不同层次的财政风险是必要的，因为针对不同层次的风险，需要采取不同的管理方式和应对措施，笼统地说防范财政风险，很容易导致概念混淆而模糊我们的视线。
