一
经过20多年的改革开放和经济发展，目前我国经济社会发展已进入新阶段。一是目前我国社会经济发展处于“三步走”战略第三步战略的起步阶段。在这一阶段，社会经济发展的目标是从2000年开始，用10年时间，在第二步发展战略目标实现的基础上，在2010年实现国内生产总值比2000年翻一番的目标，人均GDP达到2000美元，通过深化改革初步形成比较完善的社会主义市场经济体制，人民生活达到比较富裕的小康水平。二是我国已进入了工业反哺农业的新阶段。目前，我国人均GDP已经超过1200美元；农业与非农产业的产值比例大约为15：85；农业与非农产业的就业比例大约为50：50；我国城镇化水平已达到40%。从世界各国经济发展的普遍规律来看，工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转向非农产业，不同国家从各自国情出发，采取相应措施，以工业反哺农业。
我国在经济社会发展新阶段面临的农业问题既有农民收入问题，又有粮食安全问题。我国农业问题产生的主要原因有三：
资源制约。农业发展受到土地和淡水资源的制约。目前，我国人均占有耕地1.2亩，只相当于世界平均值的1/3。我国的耕地在过去7年中减少了1亿亩，还面临耕地退化的严峻形势。我国人均水资源占有量是世界平均水平的1/4，且时空分布极不均匀，水污染严重。
市场制约。农产品的供应、需求弹性都较小，无论供应还是需求的微小变化，都会引起价格的暴涨或暴跌。20世纪90年代中期以后，我国农产品的供求总体处于大体平衡的饱和状态。而且我国已经进入加入WTO的后过渡期，农产品还面临较严重的国际竞争。
体制制约。我国农业和农村经济发展面临城乡二元经济结构的严重制约。形成二元经济结构的原因，一是由于一个时期以来，国家采取了优先发展工业的政策；二是农业与工业相比较具有特质性，这种特质性使农业的劳动生产率大大低于工业的劳动生产率，农业生产的风险大，而比较效益又低。三是在由市场配置资源的情况下，农业在资源配置中处于十分不利的地位，资源不是流入农村，而是流出农村。
认识我国经济社会发展所处的历史阶段，以及这一阶段我国的农业问题，给我们的启示是：1、农业是国民经济的基础产业，粮食是基础的基础，必需高度重视农业问题和粮食安全问题；2、增加农民收入，关系国民经济发展的全局，关系社会公正和社会和谐，必需高度重视；3、尽管农业只能存在于市场经济之中，但在农业领域“市场原理”和“资本逻辑”受到很大限制，因此既存在明显的“市场失灵”问题，又容易产生“政府失灵”的问题；4、我国已处于社会经济发展的新阶段，不仅应该而且可能运用政府的力量，通过有效的财政政策和货币政策，加大对农业的支持和保护力度。
二
我国的农村金融，伴随着我国农村经济的发展而发展，伴随着我国农村经济的改革而深化。1993年，国务院颁布了《关于金融体制改革的决定》，要求农业银行向商业银行转轨。1994年，国务院颁布了《组建中国农业发展银行的通知》，决定成立专门为农业服务的政策性的农业发展银行。1996年，国务院颁布了《关于农村金融体制改革的通知》。此后，在我国农村逐步形成了以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。农业银行向商业银行转变，按商业原则为农村提供金融服务；农发行从事粮棉油等农业政策性贷款业务；农村信用社与农行脱离行政隶属关系，要求按合作制原则进行规范，主要为农民从事种养业提供金融服务。这些农村金融体制改革措施，无论在适应和促进农村经济发展方面，还是在建立健全我国农村金融体制、推进我国金融体制改革方面，都发挥了一定积极作用。然而，随着农村社会经济的不断发展变化，现行农村金融体系和制度已经不能很好地适应变化了的新形势和新需求，主要表现在以下几个方面：
金融机构支农力度减弱。2004年我国农业产值占GDP的比重将近15%，而农业贷款占整个金融机构贷款的比重不到6%。农村信用社作为目前农村金融的主力军，由于其金融服务水平较低、资产规模较少、历史包袱较重，在支农上往往力不从心。国有商业银行逐渐淡出农村金融市场。1993年国务院明确了工、农、中、建四大国有银行向商业银行转轨的改革方向。随着商业化改革的深化，四大国有银行逐渐淡出农村金融市场。农发行的政策导向作用没有发挥出来。由于业务范围的限制，以及粮食流通体制市场化改革不断深化，农发行的支农导向作用正在弱化。从2002年开始，农发行贷款增长基本上处于停滞状态。农业保险公司业务萎缩，承保面积下降。从1994年1月1日开始，保险业取消了“收益共享，风险共担”的财政兜底政策之后，商业性保险公司对农业保险进行战略性调整。农业保险的险种、机构、从业人员以及保费收入不断萎缩，承保面大幅度减少，农业保险业务陷入低谷。
农村资金外流严重。由于农业失去比较优势，农业的资本收益率较低，资本不断“逃离”农业。
农村金融机构功能错位。1994年，农发行成立时，承担着粮棉油等主要农副产品的国家专项储备、收购、调销、加工贷款，承担国务院确定的扶贫、老少边穷地区发展经济、贫困县县办工业、农业综合开发等贷款，承担国务院确定的小型农、林、牧、水基本建设和技术改造贷款。1998年3月，为了适应以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革的需要，国务院做出了调整农发行业务范围的决策，把农发行承办的除粮棉油收购、储备、调销贷款以外的所有贷款划归农业银行。
农业银行作为国有商业银行，应是提供私人金融产品的金融机构，却承担了一些具有公共金融产品性质的服务。当一种金融机构同时经办两种不同性质的金融产品时既容易出现两种金融产品相互排斥的情况，又不容易真实反映金融机构的财务状况。
农村金融机构内部治理机制不完善。农村金融机构普遍存在内部治理机制不完善，经营机制不灵活，历史包袱较重，资产质量较差，财务状况不佳，缺乏应用的自我发展能力等问题。
三
面对新阶段和新形势，现行农村金融体制迫切需要改革。通过改革，建立一种既能弥补“市场失灵”，又能避免“政府失灵”的充满生机和活力的融资机制，引导社会资金回流农村，满足农业和农村经济发展的合理资金需要；通过改革，建立健全功能齐全、结构优化、产权明晰、机制完善、监管有力、具有可持续发展能力的农村金融体系，加强和改善农村金融服务，促进农村社会经济全面发展。
发挥农发行在支农中的主导作用。适当扩大农发行的业务范围。在现有业务范围的基础上，增加农业和农村经济发展的中长期贷款。围绕改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，支持农业综合开发、农业基础设施建设和法人扶贫等开发性贷款业务，充分发挥农业政策性金融支农的引领和导向作用。
扩大农发行的资金来源渠道。按农发行收购、储备、调销贷款已经形成的资金占用，合理确定人民银行对农发行的再贷款规模。以国家信用为基础，发行金融债券，或直接利用国债资金。合理利用商业性金融机构和邮政储蓄的转存款。及时补充农发行的资本金，并建立有效的资本金补充机制，既增加农发行的资金来源，降低筹资成本，又提高农发行抵御风险的能力。
按商业化管理的要求，完善农发行的经营机制。农发行在金融资源配置宏观指向毫不含糊地坚持政策性、体现政府意图的同时，在微观层次的经营管理上，坚持市场原理和银行原则，按商业化管理要求，完善经营机制，加强经营管理。要完善指标考核体系，把资产质量、经营绩效作为重要考核对象，建立有效激励机制。根据农发行贷款对象特点，从实际出发，建立切实可行的风险防范机制，确保贷款放得出、管得住、收得回。建立有效的财务管理机制，以收定支，根据经营绩效确定开支数量。深化收入分配制度改革，实现绩效挂钩；深化干部人事制度改革，把坚持党管干部的原则和扩大干部管理中的民主结合起来，实行干部竞聘制和任期制，对劳动用工实行合同制。
完善配套措施，营造良好的外部环境。建立合理的利益补偿机制，财政部门应根据农发行承担的政策性业务规模，给予相应补贴。对农发行经营的政策性金融业务，应减免所得税和营业税，用以补充农发行的资本金。妥善处理农发行的不良资产。各级政府和有关部门，应抓紧清理粮食财务挂帐和棉花政策性挂帐，分清性质，落实消化责任，采取有效措施，通过多种方式处置不良资产。
发挥农村信用社在支农中的主体作用。明确农村信用社的市场定位。农村信用社是农村金融市场中的主力军，是区域性金融机构，应坚持为“三农”服务的经营方向，其业务活动只限于所在县（市）地域范围之内，硬性规定其资金来源的一定比例只能用于支持“三农”。
完善农村信用社的治理机制。农村信用社能否真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务“三农”的地方性金融企业，建立合理、科学、有效的公司治理机制是关键。完善股权设置。要结合实际，合理确定入股起点；鼓励社会资金参与农村信用社重组改造；规范入股行为，确保入股资本金的真实性和有效性。按照现代企业制度的要求，重视农村信用社公司治理制度的创新，积极探索符合实际的、切实可行的公司治理机制。加强内控制度建设，以产权制度改革为契机，不断完善农村信用社的内控机制，建立奖励有效、约束严格、权责明晰、奖罚分明的内控制度。
强化对农村信用社的政策扶持和监督管理。继续对农村信用社在所得税和营业税等方面给予一定优惠，有条件的省级人民政府应加大对农村信用社的政策扶持力度。按照“国家宏观调控，省级政府依法管理，信用社自我约束、自担风险”的总体要求，有关部门应切实履行监管职责，进一步加强对农村信用社的监管，对风险较高的农村信用社及时采取有力措施，对严重资不抵债、经营混乱的农村信用社强行撤并。
发挥农业银行等商业性金融机构支农的积极作用。农业和农村经济发展的多样性和多层次性，客观上需要商业性的金融服务。商业性金融在农村金融市场中存在一定的市场空间。而且随着农业和农村经济的不断发展，商业性金融在农村金融市场中的空间会越来越大。
农业银行作为国有商业银行，应朝着真正的商业银行方向改革和发展。由于农业银行是由专门为农业服务的国有专业银行演变而来，与其它国有商业银行相比，其业务相对较多的分布在农村领域。在确保农业银行作为真正商业银行性质的前提下，从构建分工合理的农村金融服务体系出发，根据农业银行的商业性金融的特点明确其相应的支农定位。作为商业银行性质的农业银行在服务三农方面，主要为商业化程度高、资金需求量大的中高层次农村经济主体提供金融服务。为此，必需坚持商业性金融和政策性金融区隔的原则，妥善处置目前仍由农业银行承担的农村扶贫贷款等政策性业务。
建立有效机制，引导社会资金回流农村。可借鉴有些国家的做法，要求所有银行类金融机构人民币存款增量的一定比例，或直接用于农业信贷，或转存农村金融机构。
降低邮政储蓄在人民银行的转存款利率，逐步消化邮政储蓄在中央银行的老转存款存量。同时按市场化的原则，引导邮政储蓄资金回流农村。要求邮政储蓄部门按一定比例，把吸收的农村储蓄以批发的方式委托农村金融机构代为发放贷款，或通过协议存款的方式存放农村金融机构，或购买农村金融债券。
推进农村保险建设。为满足农业和农村经济发展对农村保险的需要，降低农业生产和经营风险，保护和支持农业，应尽快建立多层次多渠道支持、多主体经营的农业保险体系。
应制定农业保险发展规划，研究设计制定政策性农村保险的种植业和养殖业的具体险种及风险防范措施。加快研究设立农业保险基金的可行性和具体方案。构建多种形式和多种渠道的农村保险组织体系。发展互助合作保险组织，支持国内商业性保险公司和外国保险机构进入农村保险市场。充分调动地方政府的积极性，适当批设一些地方性农业保险公司。鼓励保险公司加大农业保险产品创新力度，积极开发适合农村和农民需要的保险产品。研究制定农业保险的扶持政策，在资金、税收和再保险等方面给予一定的优惠政策。加快农业保险法制建设，尽快制定专门的农业保险法律法规，规范农业保险的经营行为，促进农业保险事业健康发展。
(作者单位：中国农业发展银行)
