中国青年志愿者行动于1993年由团中央发起实施，近10年来发展迅猛，取得了有目共睹的成绩，在农村扶贫开发、城市社区建设、大型活动、抢险救灾、环境保护等领域开展了富有成效的工作。截至目前，全国累计已有1亿人次的青年为社会提供了超过45亿小时的志愿服务。但与蓬勃发展的志愿服务相比，现行的志愿服务法规显得十分单薄，目前尚无一部全国性的法规，已无法适应志愿服务事业持续发展的要求。因此，推进志愿服务的法制建设工作刻不容缓。

首先，志愿者是巨大的人力资源

志愿服务在西方一些发达国家已有近百年的发展历史，它已变成一种具有普遍性、经常性的人际交往社会生活方式。根据有些国家的测算，志愿者所创造的财富占本国国内生产总值的8%到14%。就美国而言，志愿者每年创造价值2250亿美元的社会财富，相当于900万全职雇员一年的产出。在加拿大，每年有1/3的公民参加志愿服务，时间累计超过10亿小时，英国也有近1/2的公民每年提供超过10亿小时的志愿服务。

中国的志愿服务事业虽然起步较晚，但随着中国改革开放步伐的逐步加快，社会主义市场经济体制日趋完善，人民生活水平也日渐提高，志愿服务理念已为广大群众所认同，全社会参与志愿服务的人数越来越多。根据国家统计局1999年的统计数据测算（不包括奖金、津贴及补助的前提下，我国城市青年的平均个人平均年收入为6824.73元，换算成小时工资为3元），志愿服务累计创造了135亿元的社会经济价值，在社会经济发展中的地位日益凸显。自中国青年志愿者协会2002年3月推出志愿者注册制度以来，不到一年的时间，经过正规注册的志愿者骨干已达到427万人，预计今年将达到1000万人。如此大的人力资源，已成为国家和地区社会经济发展不可或缺的重要因素。因此，为了避免因管理无序而造成的资源浪费和损失，必须尽早建立并完善志愿服务的法律体系，以保证志愿服务的健康有序发展。

其次，志愿服务的社会化运作需要在法律框架内有序进行

志愿服务属于社会领域的一种公益事业，依靠全体社会公民的积极参与才能持续发展，因此，志愿服务组织日趋社团化。就整体而言，政府除了在宏观政策制订和评估监管上有大的投入外，应尽量让社会去承担具体的社会服务、社会保障和组织管理等责任，这就是发达国家所谓“小政府、大社会”的管理理念。据粗略统计，1987年美国有36万个服务性非盈利组织，其中纯社会服务组织就达22万个。

中国由于历史原因和现实政治格局，民间社会团体发育并不充分，专门从事福利服务的社会中介机构更少，一些政府部门和准行政性社会团体仍主要担负着社会福利和志愿服务的组织责任。这不利于福利服务专业水平的提高，也不利于志愿服务事业的规范发展。近些年来，社会上也萌发了一些从事志愿服务的草根组织，但绝大多数都制度不健全、管理不规范，甚至在志愿服务理念上也产生过偏差，这都给志愿服务事业带来了负面影响。国家和地方立法机关以及政府部门应尽快就有关志愿服务的界定、志愿服务法适用范围、志愿服务主管机关职责等方面出台政策法规，鼓励和培育民间志愿服务机构的产生与发展，并在明确其权利、责任、义务的前提下使其在国家法律的框架内规范有序运作，这也是志愿服务事业健康发展的根本。

第三，相关鼓励政策和惩戒措施是志愿服务事业发展的推进器

随着志愿服务的理念逐渐深入人心，越来越多的人不断参与到志愿服务当中去，志愿服务也越来越成为人们社会生涯的重要组成部分，因此志愿服务相关法律法规会涉及到社会成员的切身利益。在许多国家，志愿者活动正在逐步走向制度化、组织化和义务化。在中国，为了鼓励群众参与志愿服务，维护志愿者合法权益，团中央联合中央文明办等部委也出台了一系列政策措施和激励办法。比如人事部、国务院西部办、农业部规定把参加扶贫接力计划作为培养、锻炼青年干部的一个重要渠道，服务期间计算工龄，保留工资、待遇不变，视同下基层锻炼，并按有关规定报销探亲交通费。可以说，类似政策措施极大地激发了群众参与志愿服务的热情，有力地推动了志愿服务的发展。

虽然如此，但志愿服务毕竟还处于初始阶段，需要改进和提高。就人们参与志愿服务和社会对志愿服务需求的日益增长而言，类似政策措施不但需要进一步补充完善，而且还需要一套更加有力地推进办法来支持、指导、管理志愿者行动。因此，解决志愿者的后顾之忧，建立一整套评估、鼓励、惩戒机制，完善志愿服务法律保障体系十分必要。

第四，志愿服务市场同样需要法制规范

随着社会的进步，人们的需求日益多元化，志愿服务也越来越朝着专业化的方向发展，志愿者与受助者的关系已逐步变成了专业领域中的特殊关系，需要专业的规范用以维护双方的权益，尤其要确保受助人的权益不受侵犯。不能认为在志愿服务中受助人因为是无偿接受帮助，就无权提出服务质量要求，当自身利益受到损害时也无权提出诉求。也就是说，在志愿服务中“好心办坏事”或者“帮倒忙”是要负法律责任的。

近些年，在志愿服务过程中志愿者与受助者发生的小摩擦和法律纠纷时有听说；有个别企业也曾假冒志愿服务名义从事商业宣传或赢利经营活动；还发生过冒充志愿者进行强买强卖，甚至偷盗行骗的刑事犯罪；损害志愿者名誉、侵害志愿者权益，由于管理疏漏对志愿者人身安全造成威胁的事件也偶有所闻。因此，志愿服务市场同样需要法制规范。

首先法律应对志愿服务加以界定，以便与强制性的服务、收取报酬的服务、家庭成员间的服务相区别；再者应对志愿者组织的职责，志愿者的招募、培训，主管机关所负有的规划、协调、评估及财务职责以法律的形式予以确定；还要对志愿服务使用单位的资格、责任、注意事项等作出明确规定。另外，志愿者参加培训的权利，了解服务对象有关信息的权利，参与服务计划讨论和制定、修改的权利，确保在安全、卫生的条件下从事服务的权利等以及志愿者在服务当中应遵守的伦理守则也要给予规定，这些都需要写进志愿服务相关法律中。

第五，法制是解决志愿服务发展资金问题的依据

志愿服务不可能为志愿者组织产生经济效益，作为推进经济社会协调发展和全面进步的有效载体，世界各国政府对志愿服务给予高度重视。从发达国家的经验来看，志愿者组织的相当一部分经费来自政府的支持，有的国家比例高达50--60%。

在中国，志愿者组织普遍面临的问题是缺乏资金，志愿服务事业健康发展需要一个完善的物质保障体系。从英国等部分发达国家的经验看，除了政府直接向志愿者组织拨款以外，减免税政策是扶持组织、鼓励个人和企业献身公益事业的好办法，是保证志愿组织资源基础的重要手段；从每年发行的福利彩票收益中切割一部分专门用于志愿服务事业，也是一种极为有效的办法；政府还可以允许志愿者组织从事营利活动（不能分红利），允许其直接向社会募捐等政策调整的方式来缓解资金不足的问题；同时，改革我国各类公益基金会的运作机制，将目前这些基金会及募集资金有直接使用资金的“收支一条线”体制逐渐改革为只募集资金而不直接使用资金，只将资金投向从事公益事业的机构或组织的国际通行的“收支两条线”体制，也是促进我国志愿服务事业发展的办法。所有这些措施和办法都需要有法律依据作基础。随着社会的进步和人们观念的改变，个人和团体的捐赠意识已有提升，志愿服务活动涉及的资金数额也越来越大。因此，鼓励社会捐赠，加强志愿服务经费管理，有关志愿服务经费筹募、捐赠优惠、使用管理、运营的规定及相关政策法规的制定迫在眉睫。

第六，健全的法制是中国志愿服务走向国际化的迫切需要

志愿服务作为中国青年与世界各国青年进行交流的重要渠道，也在逐渐融入世界。但志愿者在国外代表的是中国青年的形象，他们的自身修养、文化素质、着装打扮、谈吐举止、生活习惯等都会直接影响中国在受援国或地区人民心中的形象。因此，对出境志愿者的资格审查、外交培训、行为规范等都需要法律作出明确规定。在中国志愿者走出国门的同时，也有很多国外志愿者交流到中国进行志愿服务，他们的行为举动也要受到中国法律的约束。比如，如何对他们的身份与资格进行认定；如何杜绝其与中国传统文化不相容的生活举止；如何确保其不跨越军事禁区、不到达不易公开的场所或局部贫困区域，或从事与其身份不符的活动等。涉外志愿服务涉及到国际志愿者的在华利益和行为规范，同样也涉及到中国志愿者在境外的权益保障，甚至涉及国计民生和国家安全。因此，为使志愿服务国际交往有序发展，有必要针对涉外志愿服务出台全面细致的法律规范。

综上所述，建立稳定完善的制度和法规是一个法制社会中青年志愿服务工作得以深入推进的重要保障。志愿服务立法既有助于保持志愿服务事业开展的长期化、规范化，又有利于在公众中大力普及志愿服务的理念，提高志愿服务的质量。国家应尽快实现志愿服务全国性立法，完善相关法律，为志愿者组织的健康发展创造良好的法制环境，使中国的志愿服务事业有法可依，在法制框架内健康发展。