中国的国有企业改革已进行了二十多年，其间在改革的技术层面上虽争论不断，却大多是在几乎相同的价值判断基础上进行的。而前一时期由郎咸平所引起的关于国企产权改革问题的大讨论，观点之对立，气氛之紧张，则彰示了研究者们价值标准的截然不同。笔者无意对“主流”与“非主流”派观点的是非曲直妄加评论，仅想就国企改革中日益凸显的效率与公平问题稍作分析。

改革的起点：解决国企效率低下问题

在改革前，我国的国有企业效率低下、活力不足是不争的事实，国企改革正是为解决这一问题而展开的。对于国有企业低效率原因的分析，主要集中在三个方面：一是国有企业财税负担重、社会负担重的“负担说”；二是国有企业职工吃“大锅饭”问题严重，竞争手段、经营机制不如民营企业灵活的“机制说”；三是至今仍在争论中的所有者缺位的“体制说”。于是，沿着这三个问题梯次展开了渐次深入的四轮改革。

改革的路径：“财政倒逼”的改革轨迹

第一轮改革是在1980年代，主要是围绕“放权让利”、“放水养鱼”展开的，各种形式的承包经营责任制是当时改革的主要形式。然而，国企利润大量流出财政体制之外，财政问题进而是政权维系问题随后产生，承包制面临转型。为了强化预算约束，其间进行过“二步利改税”的努力，但因企业的信息优势，政府在预算约束问题上始终处于劣势。国企改革与财政之间的博弈初露端倪。

1990年代初期，在双轨制深化和非公企业兴起的背景下，以“转换企业经营机制，落实十四项自主权”为特征，以“破三铁”为手段的第二轮改革开始推行。由于新的财政框架还在设计之中，中央与地方的讨价还价还没有结果，这一轮改革具有明显的过渡性。这一时期国企改革理论上的进展，一是认为政企不分是自主权难以落实的原因，二是资产的人格化开始被视为国有企业在体制上的主要缺陷与改革的目标。

1990年代中后期，随着强化中央—地方关系的“分税制”的实施，国有企业开始了第三轮改革。这一时期国有企业开始实行“统一所有、分级管理”的体制，“建立现代企业制度”是改革的中心任务，各种形式的股份制被认为是经典的改革模式。在产权归属上，政府、厂长经理、职工面临新的划分和博弈。这一时期著名的事件是山东诸城的两次改制和长沙的“两个置换”。

迄今仍在继续的第四轮国企改革，是在中央与地方分别代表出资人的背景下展开的。理论逻辑是，因为政资不分所以政企难离；在利益承继上，则是所谓产权改革的进一步深化；基层政府的国有企业目前已几乎出售完毕，管理者或管理层控股成为新的企业组织形式。

可见，国有企业改革从开始到每一次转型，都有着深刻的财政倒逼背景，特别是1994年以来实施的显然不利于地方政府财政收入的分税制，为第三轮国企改革中的地方政府“套现退出”提供了冲动，这种冲动在第四轮改革中愈演愈烈；越是财政困难的基层套现得越厉害，县级国企几乎被全部卖光，卖企业与卖土地一样成为地方政府快速致富的手段。

改革中不容回避的问题：不当的产权改革方式牺牲社会公正

国有企业产权改革的深化在实践中直接表现为“国退民进”，正是在这一进一退之间，一些负面现象日益显现：一是国资贱卖；二是职工合法权益得不到保障；三是债权人的合法权益得不到保障，甚至新的控制人通过企业改制来套取银行资金进行金融诈骗；四是新的控制人由于各方面原因把原本不错的国有企业反而“整垮”。其中最受诟病的是国有资产的大量流失，以及对职工权益的漠视和践踏。

对于合理的国企改革，或者企业的高速运行，政府、厂长经理、职工之间的结合效率应该是建立在讨价还价基础之上的。但在国企改革实践中的“政府—厂长经理—职工”关系中，政府的话语权因其国有资产代表者的地位而稳固而强硬，当然也容易被收买（看守者交易）；厂长经理的话语权因其对上代表职工、对下代表国家的天然身份而被认为具有正当性，当然也便于以改革的名义“俘获”看守者而实现所谓“双赢”；而职工的话语权最为微弱，要么被厂长经理或者地方政府代表，要么干脆被市场化为聘用制、合同制，而被排除在外。因而改革往往成为资产看守者——政府与厂长经理间的交易。政府—厂长经理—职工三者之间的利益安排出现前两者“双赢”的格局，而后者独担“改革的痛苦”。显然这是一种有失公正与公平的安排。

改革的目标与归宿：兼顾效率与公平——产权改革向何处去

以提高效率为起点的中国国企改革，经过理论和实践的艰苦探索，终于找到了一条公认的效率之路——产权明晰的民营化道路。然而这条道路并不必然地引致公平。特别是极端务实的马基雅维利式的“只求目的，不问手段”的改革实践，已经在相当程度上损害了社会的公平与公正，如果任由其发展下去，将背离改革的初衷而走向危险的境地。因此，找到一个既符合公平原则，又合乎效率要求，并在今天的中国具有现实操作性的国有企业产权改革模式，显得极为重要和紧迫。当然，中国的国企改革是一项涉及经济转轨和社会转轨的复杂工程，非大智慧不足以理解和驾驭。就目前显露出的问题和情势，有几点是在产权改革模式的修正当中不能不记取的：

警惕“权贵资本主义”。俄罗斯的教训发人深省：当市场经济背离其“规范公正、有利于大众”的目标时，就是坏的市场经济；当奉行市场经济的掌权者以权谋私时，必然导致权贵资本化，资本权贵化，从而导致反法治化。解决的思路就是要通过将国有企业产权出售法制化、规范化，铲除“权力捉弄资本”的现象。

——完善公司治理结构。产权清晰并不必然导致管理高效，产权改革也决不等于一劳永逸，即使是美国也会出现安然丑闻这样的公司治理问题。包括委托代理、管理层的选拔和激励约束机制在内的治理结构的不断完善，应该是企业永恒的任务。

——财政税收等改革措施的配套推进。从前述国有企业改革的历程我们可以清楚地看到财政改革对国企改革路径的影响，今后公共财政建设中，国资经营预算的编制改革，也将对国有企业的改革一如既往地产生影响，改革措施的配套推进将使改革进程互相促进而不是互相掣肘。

——剥离国有企业的政策性负担。国有企业问题主要不是产权问题，而是由政策性负担造成的。如果没有政策性负担，国有企业也能经营好。——林毅夫和郎咸平的观点值得考虑。

(作者系河北省委党校副教授)