水利部部长 汪恕诚

水问题和粮食问题都是全球性问题，对人类生存与发展具有极端重要的意义。以水资源的可持续利用来保障粮食安全，是世界各国共同面临的紧迫任务。

粮食问题是重大战略问题

粮食是人类生存和发展的必需品，获得充足的粮食是每个人应该享有的基本权利。由于一些长期困扰世界粮食安全的因素依然存在，粮食供给与人口增长的矛盾日益突出，粮食安全问题已经成为各国政府和国际社会高度关注的重大战略问题。

中国是世界上人口最多、粮食消耗量最大的国家。随着经济社会发展、人口增加和人民生活水平的提高，中国不仅对粮食的需求量会相应增加，对粮食的质量、粮食获得的稳定性的要求也更高，而增加粮食产量的困难在加大，耕地资源减少的势头难以逆转，水等资源短缺的压力进一步增大。中国的粮食安全问题一直是中国政府和社会高度重视的战略问题，也是国际社会十分关注的问题。保障中国13亿人口的粮食安全，事关中国的稳定与发展，对世界粮食安全保障也具有十分重要的意义。

保障中国的粮食安全是中国政府对全世界的庄严承诺。中国政府确保粮食安全的基本方针是：立足国内资源，实现粮食基本自给，保持粮食供求大体平衡；立足保护和提高粮食综合生产能力，稳步提高粮食生产水平；立足调动农民种粮积极性，切实保护种粮农民利益。对此，我们采取了一系列的措施：

一是始终把加强农业、解决粮食安全问题作为首要任务，建立和完善对农业的支持和保护体系；二是实行最严格的耕地保护制度，在加强基本农田保护的同时不断提高耕地质量；三是通过推进农村改革，调动和保护农民的种粮积极性；四是加强农田水利等基础设施和生态保护，不断改善农业生产条件，提高抗御自然灾害的能力；五是推广应用农业先进技术和优良品种，大力推进传统农业向现代农业转变；六是完善粮食购销市场体系，搞好市场服务，增强农民抵御市场风险的能力；七是坚持开发式扶贫，着力改善贫困地区的生产和生活条件，帮助农民发展生产，摆脱贫困状况。

解决中国粮食安全用水

面临的挑战

中国的气候、地理条件和社会条件决定了水在保障粮食安全中占有举足轻重的作用。水利是农业的命脉，中国农业必须走灌溉农业的发展道路。这是中国人民几千年来实践的总结，是水利与农业、水与粮食关系的最好概括。

中国粮食用水安全面临以下主要挑战：

（一）水资源短缺，时空分布不均，水土资源不匹配，影响粮食生产

中国是一个水资源短缺、水旱灾害频繁发生的国家。人均水资源占有量只有2200立方米，远低于世界平均水平。受季风气候和地形条件的影响，水资源时空分布极不均衡。全国大部分地区最大四个月的降雨量约占全年降雨总量的70%，往往造成汛期洪水成灾。中国南方水多，北方水少，长江以北水系流域面积占全国国土总面积的64%，水资源量却只占全国的19%，干旱缺水成为中国北方地区发展经济的突出问题。自然灾害，尤其是干旱，对中国的粮食生产造成较大影响。

（二）工业和城市用水需求增加，加重了粮食生产用水的短缺程度

随着工业化和城镇化进程的加快，人民生活水平的提高，农业与工业、农村与城市、生产与生活、生产与生态等诸多用水矛盾进一步加剧。过去二十多年间，中国经济发展速度较快，全国总用水量不断增加，新增的供水能力基本用于工业和城市，农业灌溉用水总量基本没有增加，农业灌溉用水量在总用水量中的比重不断下降，从1980年的85%下降到目前的65%左右。工业和城市用水占用农业灌溉用水，导致粮食灌溉用水量减少，加重了粮食生产用水的短缺程度。

（三）农业灌排基础设施不完善，用水管理粗放，粮食生产用水效率不高，浪费严重

中国的灌区大多修建于上世纪五、六十年代，受当时的经济和技术条件的限制，一些灌排工程标准低、配套不全，经过几十年的运行，不少工程存在工程老化严重、效益衰减等问题，造成粮食生产用水效率不高。目前，全国灌溉水的利用率仅有45%左右，粮食作物的平均水分生产效率仅1.0kg/m3左右。节约用水的潜力还很大。

（四）水土流失严重，生态脆弱，影响粮食的可持续生产

粮食生产的挑战还来自于严重的水土流失和脆弱的生态与环境。目前，中国水土流失尚未得到有效控制，边治理边破坏的现象依然存在，全国有近200万平方公里的水土流失区急待治理。由于干旱和超载过牧，导致草原出现退化、沙化现象。一些地区地下水超采严重，影响水资源可持续利用。偏远山区的农民用电水平低，大量伐木砍柴，加重了水土流失。

解决中国粮食安全用水的

思路和措施

中国农业灌溉历史悠久，粮食生产用水问题历来得到中国政府和社会的高度重视。几千年治水实践积累的丰富经验，尤其是近年来，应对日益严峻的粮食安全形势和水资源挑战，经过不断实践和探索，我们逐步形成并完善了解决中国粮食安全用水的思路和措施。

一是按照人与自然和谐的理念，对水问题坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理。在治水中强调尊重自然规律，在防止水对人的侵害的同时，特别注意防止人对水的侵害。在做好水资源的开发、利用和治理的同时，重视和加强对水资源的配置、节约和保护。通过制定水资源综合规划、防洪规划、农业节水规划、灌区改造规划等一系列规划，统筹解决各种水问题，统筹生活、工业、农业、生态等各种用水需求，优化配置水资源。加大对水利的投入，按照规划，有计划、分步骤地解决水问题。

二是全面推进节水型社会建设。我们越来越清楚地认识到，在中国，水资源是一种稀缺性资源，解决干旱缺水问题最根本、最有效的战略举措是建设节水型社会。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场深刻的革命。通过管理制度建设和变革，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，明晰初始水权，确定水资源的“宏观控制指标”和“微观定额指标”，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的水资源使用权指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展。农业是用水大户，解决农业用水问题，必须大力推广节水灌溉，把节水灌溉作为革命性措施来抓。在今后相当长的时期内，中国的人口还要增加，粮食需求还要增长。我们的目标是,农业用水总量不再增加，保障粮食安全用水需求主要通过农业节约用水、提高用水效率来实现。

三是要根据水资源条件，进行经济结构调整。一个地区、一个流域客观上存在着水资源的承载能力和水环境的承载能力。要从全局来考虑，按照一个地方、一个区域的水资源状况来科学规划经济社会的发展布局，在水资源充裕地区和紧缺地区打造不同的经济结构，量水而行，从传统的“以需定供”转为“以供定需”，以水定发展，推进资源利用与经济社会协调发展。

四是加强工程建设，提高对水资源在时间和空间上的调控能力，发挥灌区在粮食生产中的主体作用。解决中国水资源时空分布不均的问题，必须适当修建必要的调控工程，增加水资源的供给。已经开工建设的南水北调等调水工程，就是缓解中国北方地区水资源短缺以及生态与环境恶化的战略举措。中国的耕地面积有一半以上处于干旱、半干旱地区，灌溉对粮食生产影响很大。提高中国的粮食生产能力，必须进行灌区建设和改造，提高和改善灌区农业生产条件。对已建灌区，要实施“两改一提高”，即实施以节水改造为中心的灌区更新改造和续建配套，推行以用水户参与管理为主要内容的灌区管理体制改革，提高灌溉用水效率。在水源条件较好的地区，结合重点水利枢纽建设，合理建设新灌区，进一步扩大灌溉面积。在不具备正常灌溉条件的地区，采取多种方式集蓄雨水，合理利用当地各种分散水源，提高抵御干旱灾害的能力。

五是以解决水问题为先导，将水利发展与粮食生产、消除贫困、生态保护等紧密结合起来。重视生态与水的密切关系，对生态问题严重的河流流域，采取节水、防污、调水等措施予以修复；有计划地进行湿地补水，保护湿地。在地下水超采区，采取封井、限采等措施，保护地下水。对于水土流失等生态脆弱地区，注重发挥大自然自我修复能力，实行退耕还林、封山禁牧禁柴等措施；同时，解决好生态修复区人口的粮食问题、经济发展和脱贫等问题，为实施自然修复创造条件。在黄河中游严重水土流失区，修建淤地坝工程，拦蓄泥沙，淤地种粮，发展经济；在牧区搞好牧区水利建设，发展灌溉饲草料地，对天然草原实行禁牧、轮牧、休牧，保护和恢复草原；在水力资源丰富的山区，积极发展小水电，使农民能够解决能源问题，减少对森林的砍伐。

取得的主要进展

经过半个多世纪特别是改革开放以来二十多年的努力，中国粮食生产能力得到很大提高，粮食产量大幅度增长，1996-1999年，粮食总产量连续四年达到或接近5亿吨，人均产量超过400公斤，粮食库存大幅度增加。2000年以后，由于结构调整、耕地减少等原因，粮食出现连年减产，2003年粮食产需虽然出现较大缺口，但由于库存充裕，国家粮食安全仍有保障。2004年，中国政府采取措施恢复和发展粮食生产，当年，粮食生产就出现转机，实现较大幅度的增产，2004年粮食生产比2003年增加了3875万吨，达到4.6945亿吨。事实表明，中国已经具备了基本解决自身粮食安全问题的能力。

目前，中国粮食人均占有量、每人每天的热能和蛋白质摄取量达到世界平均水平，实现了粮食等农产品供给由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，创造了以占世界6%的可更新水资源量、9%的耕地，养活了占世界22%人口的奇迹。最近二十年，我们解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题。其中，水利功不可没。

主要表现在：

一是经过几十年的水利建设，中国已初步形成了较为完善的水利减灾和保障体系，灌溉排水事业得到迅速发展。全国已形成了5800亿立方米的年供水能力，农田灌溉面积达到5600万公顷，节水灌溉面积达到2100万公顷，分别占全国耕地面积的45%和17%。虽然中国人均耕地是世界人均的30%，但人均灌溉面积与世界人均水平基本持平。中国占全国耕地面积45%的灌溉面积，生产了占全国总量75%的粮食和90%的经济作物。灌区已经成为中国粮食生产的“主力军”和粮食安全的主要保障。

二是农业灌溉用水效率不断提高。通过采取各种措施，近十年来，全国灌溉水利用率提高了10%左右，形成了300多亿立方米的年节水能力。由于提高了灌溉保证率，促进了现代优质高效农业、高科技农业的发展，农业产出不断提高，新增了300多亿公斤粮食综合生产能力。用水效率的提高，使得中国农业用水总量在近二十年来基本没有增加的情况下，粮食生产得到了较快发展。

三是生态和环境问题已得到高度重视。近年来，中国采取了一系列措施，修复生态，保护环境。每年对10多万平方公里的水土流失等生态脆弱区，实施退耕还林（草）、封山育林、禁牧等封育保护；每年人工治理水土流失面积5万多平方公里；塔里木河下游、黑河下游等生态严重恶化地区的生态得到了修复，许多地区的地下水得到保护，生态与环境的保护、修复和改善已经初见成效。这增强了我们实现经济发展、生态与环境改善双赢的信心，也进一步夯实了保障中国粮食安全的基础。

四是发挥政府、市场和社会的各自作用，制度建设得到了加强。坚持依法治水，颁布实施了《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律，建立了较完善的水法规体系，规范各项水事活动。依靠科技进步，重视水利信息化建设，重视公众参与，不断提高水利建设水平和水资源管理水平。在广大灌区组建农民用水户协会，推行用水户参与管理的灌区管理体制改革；在水价制定中推行价格听证制度，保证利益相关者广泛参与水的管理。

虽然中国在解决水问题、保障粮食安全方面已经取得了巨大成就，但是，中国的水旱灾害、水资源短缺、水污染、水土流失等水资源问题还远远没有得到解决，面临的任务还十分繁重，困难还很多。要切实树立节约资源、保护环境和可持续发展的观念还有很多工作要做。到2020年中国人口增加到14.5亿左右，国内生产总值要比2000年翻两番，水、土地、能源等资源的供需矛盾将更加突出，环境的压力进一步加大。

应对水资源领域面临的挑战和问题，当前中国水利还突出强调要抓好以下三个方面的工作：一是把保障人的饮水安全作为今后一个时期水利工作的第一任务，重点解决好由于自然原因和人为污染而造成的饮用水水质不达标问题和局部地区饮用水严重不足问题，确保饮水安全。二是维护河流健康生命，在发挥好河流功能的同时，切实保护好河流，让河流为人类造福。三是高度重视建设水利水电工程带来的生态问题，妥善解决好工程建设中的移民问题，认真解决好水利工程对生态和环境的不利影响。

解决中国的水资源问题任重道远，需要我们按照可持续发展的要求，不断探索，进行长期不懈的努力，也需要加强与世界各国和有关国际组织的交流与合作。我们有信心、有能力解决好中国水问题，保障中国的粮食安全。