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  美国战争动员体制透视 李保忠 韩金强  
 

动员是美国国家安全战略的重要组成部分。美国把战争动员体制的完善程度作为衡量国家国防能力的重要标志。美国国家安全战略要求,必须具备对各种危机作出适当反应的能力,保证国家在平时有计划地开发、积蓄动员潜力、做好战争准备;战时通过快速动员,将动员潜力转化为战争实力。近几场高技术局部战争表明,不论是超级军事大国,还是军事弱国都离不开战争动员体制的支撑,战争动员体制先进程度也将对战争进程和结局产生重大影响,可以说,美国之所以能在近几场战争中连续作战,并取得较好的效果,很大程度上要归功于其完善的战争动员体制。

美国的动员体制由动员组织机构、动员法律体系和动员计划体系三部分组成。

一是动员组织机构健全有力。美国实行联邦政府集中领导,政府各部门分散实施,并将全国划分为若干动员区的战争动员体制。美国把各级动员机构看作是整个动员体制的核心部分,包含动员决策机构、动员协调机构和动员执行机构三大部分。动员决策机构,是国家平时进行战争动员准备和战时实施动员的统率机构,是动员体制的神经中枢,它有权批准动员和使用武装力量计划,并监督执行情况。《美国宪法》将美国武装力量的领导权赋予总统,将宣战权赋予国会。最高决策机构即国家指挥当局(由总统和国防部长组成,在特殊情况下,可由其副职或指定的代表组成)负责指挥国家武装力量,包括对战争动员行使指挥权。动员协调机构由总统安全事务助理任主席,成员由13个部、7个局、委和参谋长联席会等20多个部、署级机构的人组成。动员执行机构主要是指联邦政府各职能部门(包括政府各部、署、局)下设的各种动员机构,它们根据国家对战争动员的总要求,分别制定与本部门本行业职能相一致的动员计划,并互派联络员进行协作与联络。据统计,美国国会、政府和军队参与动员工作的主要部门约80个,其中国会占1/3,军政系统占2/3。保证美国战争动员得以顺利实施。在伊拉克战争中,美军之所以在很短的时间、较大的空间顺利实施各种动员,主要得益于其健全的动员机制,及时将战争潜力转化为战争实力。

二是动员法规体系完善。战争动员是一种典型的国家行为,是为保障国家安全和满足安全需要而进行的重要活动。其性质决定了战争动员活动具有高度的权威性和可靠性;而完善的动员法规体系是确保战争动员机器顺利运转的可靠保障。

为保证战争动员体制的顺利运行,美国建立了一系列动员法律法规体系。可分为两大类:一类是和平时期的动员法规体系,即总统或国会宣布国家进入紧急状态之前,根据形势发展需要采取行动的法律依据;另一类是总统或国会宣布国家进入紧急状态或者国会宣战之后,进行动员的法律依据。美国构筑完善的动员法律、法规体系不仅是调整国家各个方面关系的主要手段,同样也是维护战争动员体制权威的基本依据和强力支撑。通过平时制定完善的动员法规制度,提高战争动员的速度和效益。

目前,美国动员基本法规有《总动员法》(或称《国防动员法》)、《国家紧急状态法》、《战争授权法》、《1947年国家安全法》、《1950年国防生产法》等。专门法规有《国防部组织法》、《军事人员管理法》、《1946年战略和重要物资储备法》、《国家工业贮备法》、《国防资源法》、《商船法》、《民航预备役条例》、《矿产政策法》、《国防优先法》、《海事法》等。这些法律法规是对确定动员规模,规定动员程序,明确各部门在动员方面的基本职责与权限等具有重要作用。

三是动员计划体系周密。动员计划是美国动员准备与实施的基本依据,对组织战争动员具有重要影响。适时规划与作战需要相吻合的战争动员建设计划,明确阶段性建设的目标和要求,制定具体动员实施的步骤和措施,不仅能使各个动员机构找准位置,而且能使动员工作时时围绕总体目标有序推进。

美国认为,实施战争动员过程,就是要在临战前和整个战争过程中将国家平时积蓄的战争潜力,按照需要有组织、有步骤地转化为战争实力的过程。要缩短这一过程,关键一条就是事先必须制定周密的动员计划。在海湾战争中,美国由于事前动员计划周密,在海湾危机发生之后,连续征用了71艘民船、418架飞机,动员了24.5万名后备役人员,紧急运送军用物资赶赴海湾前线,从而赢得了时间,争取了主动。联邦政府制定的《国家紧急动员计划》,明确了政府各部门应该的动员职责。1988年重新颁布的《国防部动员总计划》是军队系统最高级别的动员计划,该计划明确了国防部各直属部、局、署、各军种部以及海岸警卫队等各单位的动员职责,阐明了各部门在和平时期进行应急准备和在紧急状态中进行动员时所要完成的任务。《国防部动员总计划》将三个军种部和海岸警卫队的任务分为“平时”、“危机时”和“战时”三大类,各类都有详细的内容。如“平时”任务分为制定计划、建设部队、组织人员、进行财政准备、制定获得动员计划和程序、确定工业基础的需求、训练人员与部门和建设自动数据处理系统等八项。此外,美国还制定了一系列的专项动员计划,如《战时军队动员计划》、《交通运输动员计划》、《民防动员计划》、《食品和农业动员计划》、《能源准备计划》、《战时经济动员计划》等。各类的计划,使美国战争动员得以迅速地进行,提高了其应付全球突发事件的能力。

此外,美国也越来越重视联盟动员。如在伊拉克战争中,布什政府不遗余力地进行了全方位的国际外交动员,意在造势,凝聚民心,争取盟友,求得同情和支持。战前,美国副总统切尼出访十一国,试图说服中东各国支持美对伊动武,最终也使得联合国安理会通过了一系列对伊制裁的决议,形成了广泛的国际反伊统一战线,为赢得战争胜利创造了条件。再如,美国在“9·11” 事件后,即开始联盟动员工作,以争取国际支援,打击恐怖分子。

应该承认,美国的战争动员体制目前是世界上较完善的国家之一,但并不意味着美国动员体制已完美无缺。比如美国许多动员方面的法规是在上世纪50—80年代制定的,存在着许多缺陷,这与当今高技术条件下的局部战争所需要的动员体制还存在着一定的差距,而且美国动员体系机构臃肿庞杂,关系复杂,影响了作战的需要。


 
   
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