农民进城务工现象产生于改革开放以后，一些农民离开农村到城镇上班拿工资,主要从事二、三产业劳动。社会上把这些人称为“农民工”。“农民工”首先是一种身份的象征，即户籍制度规定下的农民，在家承包有集体的耕地,其次才是表示一种职业，即城市中事实上的工人。2004年，全国总工会会同国家统计局开展的第五次全国职工队伍状况调查显示，到2003年底，中国的就业人数达到74423万人，第二、三产业吸纳的劳动力达37886万人，其中国有和集体单位的职工已分别下降为6621万人和950万人。这意味着在现阶段，我国农民工数量已超过2亿人,已经成为城市社会群体中的重要组成部分。由于历史和现实的原因，对农民进城务工问题认识不足，工作滞后，致使农民进城务工与计划经济下形成的城乡二元体制发生冲突，产生了一系列复杂的社会问题，严重影响了社会和谐，人们称之为农民工问题。笔者认为，在构建和谐社会的进程中必须认真研究解决农民工问题，这有利于保障公民的合法权益，有利于城乡协调发展，有利于加快工业化和城镇化建设，有利于“三农”问题的解决，有利于社会的和谐稳定。基于此，笔者就农民进城务工的本质特征、“农民工”问题作了肤浅地研究思考，初步提出在构建和谐社会中解决农民工问题的对策措施。
深刻认识农民进城务工的本质
（一）农民进城务工，是法律赋予农民的平等权利。《中华人民共和国宪法》第42条明确规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件。《中华人民共和国劳动法》第三条明确规定：劳动者享有平等就业和选择职业的权利。农民与其他公民一样，具有平等、自由的公民权利，同样享有平等就业和选择职业的权利。农民工作为一个中华人民共和国的公民，到城镇里务工求生存，是宪法和其他法律所赋予的平等权利，不应该有任何限制。2004年的中央1号文件中第一次提出，农民工是我国产业工人的重要组成部分。
（二）农民进城务工，是我国国情的特殊产物。从世界经济发展的历史看，任何一个国家由农业社会向工业社会转化的过程中，都必然是农业人口向城市人口转化的历史过程。然而，经典理论中二元经济结构下劳动力的流动是农村剩余劳动力职业身份彻底转变的过程，即农民变工人和农民变市民的双重过程，不存在“农民工”现象。由于我国人多地少，不少地区人均耕地不到一亩。以家庭承包制为主线的农村经济体制改革使农业劳动效率显著提高，过去长期隐蔽存在的农村就业不充分矛盾迅速显现致使农业劳力大量过剩。据国家统计局农调总队调查，我国农村劳动力约4.8亿人，农林牧渔业实际需要的劳动力只有1.7亿人。目前我国约有1.6亿—2亿农村劳动力转向非农产业和城镇就业，尚有1.5亿农村富余劳动力需要转移。但是，目前农民工的低收入无力承担城镇住房、子女教育和其他消费支出，更谈不上在大中城市定居。在我国实际生活中，加之城乡二元分割的户籍制度等原因，使得农民工在城市遇到风险后又不得不回到农村，农民工成为我国国情的特殊产物。
（三）农民进城务工，是加快工业化、城镇化的历史必然。党的十六大报告指出：农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。现阶段的工业化、城镇化，其经济社会结构变革的内涵主要在于农村人口、劳动力向非农产业和城镇的转移。我国要在本世纪中叶达到中等发达国家水平,城市人口至少要占全国总人口的60%以上,这意味着我国至少有5亿以上的农业人口城市化。大规模的农业劳动力流动，表面上看是农村人口对城市的冲击，实质则是市场经济对传统计划经济体制的不断突破，是农民追求利益最大化的自觉选择，因而具有历史的必然性和合理性，并且在相当长的时期内都是不可逆转的。
（四）农民进城务工，是解决“三农”问题的重要途径之一。解决“三农”问题是我国的重大难题。重庆市市长王鸿举指出，重庆有农民1300多万，而耕地只有2000万亩，只够415万人耕种，其余900万人无地可种。各级政府面临的最大难题就是如何给这些农民找到工作，增加农民收入。进行农村劳动力转移，帮助农民进城务工，促进城乡共同发展成为一条重要途径。农民进城务工，一方面农业劳动力进入城市就业的工资收入能够直接提高农村收入水平，另一方面农业劳动力的非农化过程会增加农产品消费需求，提高农产品价格。农业劳动力转移带来的较高收入增长，为增加农业投入和改造传统农业技术开辟了新的投资来源，从而有效推动农业技术进步和解决“三农”问题。
客观分析农民工问题
（一）制度“瓶颈”问题。首先是户籍制度。现行的户籍制度是计划体制下的产物，把公民分为农业户口和非农业户口两类，实际是两种不同的社会身份，既不科学，也不合理。加之我国公民的一些基本权利附加在户籍上，有的在城市已居住长达十多年，成为事实上的“常住人口”，却由于户籍制度的原因不能享受国家有关就业保险、医疗保险、单位福利等待遇。其次就业制度。农民进城务工一般都需要身份证、外出务工证、暂住证、健康证、所在工厂工作证这五种基本证件。未婚妇女还需办理未婚证，已婚妇女要办婚育证，在家乡和打工地两头办证花钱。特别是农民工就业要办理就业（务工）证、上岗培训证，被用于对农民进城务工的限制手段，实际上是对农民工就业选择权利的侵害。三是组织制度。由于我国整个组织体系是通过单位实现的，没有单位的人基本上不能组建民间组织，国家规定民间组织要挂靠在正式单位，否则就得不到批准。中华全国总工会基层组织部有关负责人就表示，《工会法》执行过程中有两大难点，除非公有制企业组建工会难外，还有1亿进城务工人员入会问题没有根本解决。没有将农民工纳入到工会组织，基本上把农民工排斥在工会组织之外。
（二）权益保障问题。一是劳动报酬得不到保证，随意拖欠克扣农民工工资情况严重。据统计，中国多数企业没有完全执行国家法定每周工作40小时的制度，一些用人单位不按规定给农民工支付加班工资或少给加班费。二是用工管理不规范。据统计，2004年全国劳动合同平均签订率为57.1%，私营企业签订率仅为30.5%。三是生产生活无保障。调查显示，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。如此低的社会各种保险的参保率，给当前和未来的工作、生活、社会稳定都留下了较大的隐患。四是农民工子女入学难。全国人大常委会《中华人民共和国义务教育法》执法检查组在十届全国人大常委会第十二次会议上就指出，随着中国经济和社会的发展，农村剩余劳动力转移是大势所趋，进城务工的农民越来越多，城市流动人口中适龄儿童接受义务教育的问题将越发突出。
（三）社会管理问题。现行的农民工管理是二元分割式、防范式的管理。管理制度上对农民工的保护和服务是原则、软性的，对他们的管理限制是具体、硬性的，管理手段主要是办证、收费，查证、罚款，管制有余，服务不足。农民工与用工单位及雇工者之间的利益冲突明呈显上升趋势，并由此诱发了一些造成较大危害和社会影响的恶性事件的发生。合法权益受到侵犯、超强度劳动、极为恶劣的工作环境、缺乏最起码的劳动保护条件、克扣或拖欠工资、随意侵犯人身自由等社会影响是相当严重的。在缺乏通过正常渠道争取自己应该得到的利益，保护自己的合法权益的条件下，一些进城农民采取了以不合法对付不合法，以对抗方式讨回公道的非正常方式，成为社会的不和谐因素，有的则进一步发展为危及社会安定的违法犯罪组织，导致许多社会矛盾趋于激化，形成不稳定因素。
切实解决农民工问题的对策
（一）改革制度，保障农民工。一是加大户籍制度改革和相关政策调整力度。进一步放宽农民工进城落户的门槛，让在城市务工三年以上、有固定就业收入的农民工登记为城市居民户口，在政治权利、就业求职、权益维护、社会保障、子女受教育方面与城市居民一视同仁。二是尽快制定和完善保护农民工权益的专门法律、法规和政策。农民工是在改革开放后才大规模出现的新现象，并且农民工的权益被侵犯呈现出经常的、普遍的、大量的趋势，涉及到劳动、失业、养老、医疗、生活、居住等多方面，这些是《劳动法》涵盖不了的。基于上述原因，现阶段有必要出台专门的《农民工权益保护法》，来对这一群体进行保护，为他们提供最基本的社会安全保障，并对侵犯农民工法定权益的行为进行必要的严厉制裁。三是建立就业迁徙制度。今后迁徙政策措施的重点，应逐步由投资、人才、投亲靠友迁徙转向就业迁徙，降低流入地的迁徙门槛，创造就业迁徙的环境条件，逐步使实现农民工彻底的城市化。
（二）强化服务，帮助农民工。一是要尽快建立和健全劳动力流动服务体系。加快全国、地方就业一体化进程，加强不同地区城市职业供求动向监测预警，及时准确公布职业需求排行榜，促进农民工提高求职成功率。二是为农民工就业搭好桥梁。实行政府搭台、市场推动，促进就业服务组织、培训机构和用人单位之间多层次、跨地域的合作，使劳动力流动正规化、有序化。三是加强农民工的职业培训。农民工输出地的政府要加强对外出农民就业技能的培训工作，提高进城农民工的文化、技术水平。同时，加强对外出农民的引导和管理，加大与农民工输入地的政府的联系。三是维护农民工的合法权益。各级人大或司法部门以及劳动保障部门、工会、团委等组织，建立农民工维权服务法律救助机构，保障农民工在入党、提干、晋级、晋职、晋资等方面与城市居民一视同仁。在农民工权益遭受侵害时，有人帮助，有地方去，有问题能得到解决。
（三）人本管理，尊重农民工。一是重新定位，树立以人为本的管理思想。由“劳动力管理模式”向“居民管理模式”转换，使他们真正成为城市的一个有机组成部分，充分考虑并尊重他们的利益要求。二是对农民进城务工实行由防范、限制管理到服务性管理的转变。由公安、劳动、司法、教育、农业、民政等部门参加，实行“出门”管理、驻地管理、用人单位管理和社区管理。对出门进城打工的农民登记造册，进行市民常识、法律常识的免费培训，纳入为农民办实事的项目。对农民工驻地的出租屋、旅社老板加强管理教育，帮助农民工提供较好的食宿条件，并通过他们登记上报，去引导管理农民工。对用人单位管理的负责人进行管理教育，要求他们及时上报农民工用工情况，与农民工签定劳动合同，不拖欠农民工工资。要将农民工纳入到社区管理活动中来，动员组织他们参加各种文体活动，进行市民知识培训，帮助他们融入城市生活。三是简化管理内容。农民工除了办暂住证（育龄妇女办婚育证）外，其他专门针对农民工设置的办证、收费应该取消。可通过IC智能化芯片对农民工群体实行身份证一证管理，在务工地进行备案登记。四是发展工会，促进农民工组织程度的提高。建立企业、劳动者（工会）、政府对劳资关系的协调机制。
（四）宣传教育，提升农民工。一是加强对农民工的正面宣传。电视、报纸、广播、网络等新闻媒体应大力宣传农民工为城市和社会所做出的巨大贡献，消除对农民工存在的偏见；客观地反映农民工的现实状况，让社会公众了解农民工工作的辛苦、报酬的低廉和生存的不易，让大家都来帮助他们改善生活和工作条件，关注他们的精神和政治需求。二是教育农民工提高自身素质。引导农民工对城市的归属感，让他们认识到自己也是城市的主人，注意城市公共卫生、自身形象、社会礼仪等。三是培育原市民与农民工的现代市民意识。一方面加强农村基础教育和城市农民工的培训工作；一方面在原市民头脑中确立起文明、开放、兼容的新观念，创造平等融洽和谐的社会氛围。
（作者系中共重庆市万州区委常委、宣传部部长）
