在中共七届二中全会上，毛泽东讲到召开新的政治协商会议，成立民主联合政府以及对待党外民主人士政策的问题时，明确指出：

“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来。”

1949年10月1日，新中国成立、周恩来就任总理后，首先集中精力组建政务院机构。考虑到人民政府成员的结构要有利于团结社会各阶级、各阶层的人民，共同为建设新中国而奋斗，周恩来特别重视挑选大批有经验的党外民主人士担任领导职务。

毛泽东对选用民主人士担任各种领导职务也很重视。早在进驻北平途中，毛泽东就对周恩来说：对作过贡献的各民主党派领导人，应该在政府里安排职务。新中国首届“内阁”——政务院是一个民主联合政府，必须安排党外民主人士担任各种领导职务。然而，如何安排、配备得平衡，却是一件极其复杂的事情，周恩来为此做了大量的协调工作。例如：

傅作义对和平解放北平立了大功，而且曾在兴修河套水利工程方面做了许多工作。因此，周恩来提名傅作义担任水利部长，并尊重他的意见，由他推荐的民主人士、原国民政府黄河治理委员会的技术专家张含英和原国民党中央执行委员、北平市长刘瑶章，参加水利部的领导班子。

黄炎培是中国民主建国会主任委员，以前曾多次拒绝担任旧政府的高官，新中国成立后，他也无意做官。为了劝说他，周恩来前去他家拜访，诚恳地请他担任中央人民政府的公职。他不改初衷地说：“1946年我才68岁，已觉得年老了，做不动官了。如今72岁了，还能做官吗？”周恩来耐心地劝说：“在新政府任职，不同于在旧社会做官，现在是人民的政府，不是做官，是做事，是为人民服务。在全国政协会议上，由全国各党派一起千斟万酌制定的《共同纲领》，就是为人民服务的‘剧本’，我们编了‘剧本’，自己怎能不上台唱呢？”经过两小时的恳切交谈，黄炎培终于被说服了，表示要考虑一下。第二天早晨，黄炎培征询了江问渔、杨卫玉等好友的意见，他们一致认为，在周恩来代表中共中央求贤的盛情邀请之下，应该接受在政务院的岗位。

当晚，周恩来再次登门听取黄炎培的答复，他高兴地向周恩来表示，他愿意出任政务院副总理兼轻工业部长。黄炎培就任后，他的四子黄大能问他：“您一生拒不做官，怎么年过70岁做起官来了。”黄炎培说：“以往坚拒做官，是不愿入污泥，今天是中国共产党领导下的人民政府，我做的是为人民服务的官呵！”

周恩来提议无党派民主人士李书城担任农业部长，当初有些人疑惑不解。为此，他介绍了李书城的经历。他说：李书城是同盟会的早期会员之一，辛亥革命首义后他在武汉担任过革命军总司令黄兴的参谋长，随后投入了讨袁护国战争和护法战争，在旧民主主义革命中起过重要作用。同时，中共“一大”就是在他家召开的，在中国人民的解放事业中，他还做过一些有益的工作。周恩来认为，这样安排，体现了照顾民主人士的各个方面。周恩来还派薄一波去找李书城谈谈，对薄一波说：“他有这么一个历史，要照顾这个历史，你去跟他谈，说要提他为农业部长。”经周恩来协调，李书城就任了新中国第一任农业部长。

经过周恩来耐心细致地进行协调和平衡工作，政务院及其下属机构的领导人员安排已经就绪，并经中共中央决定。1949年10月19日，毛泽东主持召开中央人民欧府委员会第三次会议，任命董必武、陈云、郭沫若、黄炎培为政务院副总理，李维汉为政务院秘书长。副总理中民主人士50%；21名政务院领导成员中，民主人士11人，占 52.3%；任命朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀、程潜为人民革命军事委员会副主席，其中民主人士占20%，徐向前为总参谋长。会议还通过了政务院下属委、部、会、院、署、行34个机构的109名正副职位，其中民主人士49个，占44.9%，15 个正职是：文教委员会主任、科学院院长郭沫若，谭平山任人民监察委员会主任，黄炎培任轻工业部长，朱学范任邮电部长，章伯钧任交通部长，李书城任农业部长，梁希任林垦部长，傅作义任水利部长，沈雁冰任文化部长，马叙伦任教育部长，李德全任卫生部长，史良任司法部长，何香凝任华侨事务委员会主任委员，胡愈之任新闻出版署长。

对政务院副总理及其下属机构主要负责人的安排，受到各界民主人士的广泛好评。有的民主人士称赞说：“周恩来总理不愧为‘周’（指考虑问题周到、完备）总理啊！”陈毅对政务院的人事安排也作过高度评价。他说：“周总理平衡这个班子的功绩是，既照顾到解放区的各个方面，也照顾到延安；既照顾到各党各派，也还要照顾到被安排的资历、职业和他的能力。”后来，曾任民主建国会中央副主席的孙晓村在《我所经历的第一届人民政协会议》的回忆文章中写道：

“我回到上海，朋友们都讲共产党的确伟大，打下了天下，但不统统用自己人。担任领导职务的共产党、党外人士都是在社会上经过几十年考验的中华民族的精英。”“当时民主人士在中央人民政府中担任部长以上职务占全体成员的三分之一强。他们德高望重，深受人民信任。至今想起这些事情，我深感这样的人事安排，充分体现了共产党领导的多党合作是用人唯贤的楷模。”

1949年10月21日，周恩来总理召开第一次扩大的政务会议，宣告政务院成立，政务院总理、副总理、政务委员及下属34个机构的领导人正式就职。周恩来在会上作了题为《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》的报告。报告说明：

政务院是首脑部，在中华人民共和国中央人民政府领导之下，进行国家事务工作。政务院和它下属的四个大委员会和三十个行政部门是以华北人民政府为基础组建的，是在民主集中制的原则上科学分工的机构。政府正在草创中，政权机关需要很多人工作。政务院及其所属机构工作人员由三部分组成：一是长期参加革命的老同志；二是前国民政府的旧职员；三是在旧社会里被埋没的知识分子和新教育出来的学生。这三部分人各有长短，希望大家团结起来，取长去短，加强思想意识和工作作凤的修养，搞好工作。

政务院机构初步建立起来后，为迅速有效地运作起来，周恩来着力抓了两个方面的工作。

首先，为认真发扬民主，充分发挥政务会议集思广益的作用。

政务会议成员包括总理、副总理、秘书长和政务委员，共21人。其中既有共产党员，也有民主人士。政务会议每周一次，由周恩来主持。从1949年10月21日至1950年10月20日，一年内共开了55次。政务院的重要决策和人事任免，都要经政务会议讨论。会上，政务会议成员都能畅所欲言，各抒己见，最后由周恩来作结论。周恩来十分重视发挥政务会议的作用，既把它看成是广泛听取各种意见，妥善作出决策的重要方式，也把它当成发扬民主、团结民主人士合作共事的好形式。周恩来主持召开的政务会议受到民主人士好评，认为“的确收到最佳的政策效应”。当年担任政务院副秘书长的孙起孟在《罗隆基眼里的政务会议》一文中，回忆说：

周总理说过：“为什么政务会议每个星期要开一次呢？难道我们也是闲着没事干，高兴每个星期开一次会吗？不是的。这是有好处的”。好处在哪？从根本上说，这是建设社会主义民主政治的需要，是按《共同纲领》所规定的民主集中制处理国家事务。从作为建设国家领导核心的中国共产党来说，完全有必要虚心听取各种意见，所谓“兼听则明，偏听则暗”。

周恩来要求政务院各级机构都要在自己的职责范围内切实负责，并且保证非党民主人士工作有职、有权、有责。1950年4月13日，周恩来在全国统一战线工作会议上讲话指出：

非党人士担任部长的就要非党人士作报告，如轻工业部就要黄炎培报告，水利部就要傅作义报告，开始他们情况不熟，报告后可由副部长补充，久了情况熟了，连补充也不需要。同时有任务也责成他们负责完成，比如说河流决口，要水利部负责，傅作义自然会下去布置。有职、有权、有责，自然会发挥他们的积极性。这方式很好。政务院的政务会议每星期召开一次，有关文件等也交非党人士审查，一切指示、法令也要他们修改。这样，不仅不会动摇我们的政策，而且还会完善我们的政策。这些政策、法令是经过他们讨论同意的，事后他们也会更好地进行宣传解释。

11月11日，周恩来主持政务院第五次政务会议，就政务院及其所属机关工作人员的任免问题指出：现在，我们国家是新民主主义的国家，资本主义国家和中国封建时代任免国家工作人员的办法，对于我们都不适用。对于人才，我们要敢于提拔，但不能滥用私人，凭主观喜怒来评定和提升干部。我们的标准是要看他的历史、工作态度、经验和能力，以及群众对他的认识。

1950年7月至10月间，周恩来主持审定了经过各界人民代表会议协商推选出来的各省（市）人民政府主席（市长）、副主席（副市长）、委员的人选，经政务院讨论决定，报请中央人民政府任命。

经过一年时间的民主建政工作，到中华人民共和国成立一周年时，新生的民主政权建设业已初具规模，为恢复和发展国民经济和开创外交新格局，奠定了日益巩固的政权基础。

（2004年第10 期《纵横》刘武生）