世界贸易战的“新武器”

所谓保障措施，是指在进口激增并且对国内产业造成严重损害的情况下，进口国所采取的贸易限制措施。按照WTO规则的规定，实施保障措施必须同时满足以下各项条件：（1）某种产品进口大量增加；（2）存在“严重损害”或“严重损害威胁”的事实；（3）这种“严重损害”或“严重损害威胁”是由于进口大量增加造成的。同时，保障措施的实施也必须遵守一定的纪律，如针对性、适度性、非歧视性以及通知和磋商的义务等。另外，WTO规则还规定，保障措施的实施期限一般不得超过4年。

按照上述规定，保障措施是WTO规则允许的贸易救济措施，但其实施是有条件的，而且必须严格遵守有关的纪律。但是，现在越来越多的国家正在滥用保障措施，从而引发诸多贸易摩擦。根据WTO的统计，1995-2004年7月，仅WTO受理的各成员关于保障措施的申诉就将近40起，占同期WTO受理争端总量的一成以上。2002年多个成员申诉的美国钢铁保障措施案便是一个典型的例子。2002年3月5日，美国政府宣布启动钢铁“201保障条款”，对进口钢铁实施为期3年的关税配额限制或8%—30%不等的关税。这一钢铁进口限制措施严重损害了包括中国在内的世界钢铁产业，遭到了各国的一致反对，从而引发了2002年世界钢铁大战。2003年11月，WTO最终裁定美国的钢铁保障措施违反了WTO的有关规则，属于保障措施的滥用。12月，美国不得不宣布取消钢铁保障措施。

作为WTO规则允许使用的进口限制措施，各国所实施的保障措施具有一定的“合理性”。但是，保障措施的滥用就毫无道理可言。在当代世界贸易政策日趋自由化和许多传统贸易保护手段被明令禁止的大背景下，保障措施这一“合法”的手段正在成为各国贸易保护的“新宠”，对世界贸易的正常发展构成了严重威胁。

中国的新课题

近年来，随着中国出口的持续高速增长，越来越多的国家开始频繁地对中国的出口实施保障措施。根据商务部的统计，截至2004年5月底，中国出口已经遭遇51起他国的保障措施调查，其中有相当多的调查都导致了最终保障措施的实施。特别是2002年以来，中国出口所遭遇的保障措施更加频繁，先后有美国、欧盟、印度、哥伦比亚、菲律宾、厄瓜多尔等10多个国家所实施的近20起保障措施涉及到中国的出口产品。

除了与其他国家一样频遭保障措施外，中国出口还受到专门针对中国的特殊保障措施的限制。按照中国加入WTO议定书中“过渡期保障措施”条款的规定，自中国“入世”起的12年内，如果中国产品对某个国家的出口大幅度增加，并且导致该国的国内市场扰乱或市场扰乱威胁，该国可以对中国产品实施进口限制措施。根据统计，自中国加入WTO以来，已经有美国、欧盟、印度、秘鲁等国对中国产品进行了11起特殊保障措施调查。其中，美国和秘鲁等还对中国有关产品实施了最终保障措施。

中国出口之所以频遭保障措施和特殊保障措施，其主要原因在于世界各国仍然存在一定的贸易保护主义政策。尽管当代世界贸易政策的总趋势是贸易自由化，但贸易保护主义的余孽依然存在，各国政府在国内利益集团的压力之下经常采取包括保障措施在内的贸易限制措施。与此同时，我们也应该看到，中国出口的迅猛增长也是频遭保障措施和特殊保障措施的一个重要原因。

未雨绸缪早应对

尽管目前中国出口面临的保障措施限制已经很严重，但这只是刚刚开始，而且今后的情况有可能会更加严重。这一方面是因为中国的出口将继续高速增长，另一方面是因为保障措施已经成为世界各国贸易保护的“新宠”。例如，2005年1月1日，限制发展中国家纺织品和服装出口的“多种纤维协议”将寿终正寝，发达国家纺织品和服装的进口必然大幅度增长，为保护国内产业，这些国家必然会频繁使用保障措施这一“合法“的手段。作为世界最主要的纺织品和服装出口国，中国所遭受的保障措施也必然更加严重。另外，中国加入WTO议定书中的过渡期保障措施条款也将使中国出口遭遇更多的特殊保障措施。针对这种即将出现的严峻形势，我们应该未雨绸缪，早谋对策。

首先，我们应该摒弃“出口至上”的贸易战略，取消政府对出口的过度鼓励政策，避免出口的过速增长和对他国市场的严重冲击。与此同时，要通过大幅度增加农民收入、整顿市场秩序和根治地方保护等手段来提高国内市场容量，使国内企业摆脱对国际市场的过分依赖。

其次，政府有关部门应该与行业协会和出口企业密切合作，加强对出口活动的监控，尽早建立出口预警机制。通过对不同产品对不同国家出口信息的收集、整理和分析，定期或不定期地发布预警信息，为企业及时调整出口规模和出口方向服务，尽可能避免出口的过度增长和保障措施的启动。

再次，要加强与有关国家的谈判和协调，严格特殊保障措施实施的纪律。尽管中国加入WTO议定书允许他国可以对中国实施过渡期特殊保障措施，但其实施同时要遵循许多具体的规则，包括对市场扰乱的科学认定、特殊保障措施调查的公开透明、最终保障措施实施的适度等。政府部门和企业应该通过分工合作，确保他国在实施特殊保障措施的过程中严格遵守上述规定。

另外，一旦遭遇他国对中国产品滥用保障措施和特殊保障措施，我们应该积极利用WTO争端解决机制来迫使有关国家改变其错误做法。在应对2002年美国钢铁保障措施时，中国就已经有了成功的先例。可惜这是直到目前为止唯一的一次。在遭遇越来越多的他国保障措施时，我们却忽视了对WTO争端解决机制这一有效途经的利用。今后，我们应该转变观念，积极利用WTO争端解决机制来遏止他国对中国滥用保障措施和特殊保障措施。

值得注意的是，针对他国对中国经常实施保障措施的现象，国内有相当多的人士主张中国应该“以牙还牙”，积极对外国产品实施保障措施。这种观点很值得商榷。固然，在国内市场开放过程中，如果相关产业受到了严重冲击，中国也可以动用保障措施来加以救济。事实上，中国在加入WTO后不久，已经实施过对国外钢铁进口的保障措施。但是，保障措施是一把“双刃剑”，在使用时一定要小心谨慎。因为保障措施实施的结果固然可以减少进口，保护国内受冲击的产业，但国内其他产业特别是下游产业将受到成本上升的损害，而且损害往往都相当大，甚至是得不偿失的。