究竟什么是主权？笔者认为，要想把握主权的概念，需要弄清两对范畴的区别。

主权与治权

治权即主权的行使方式、如何运用最高权力的问题。理论中出现的对于主权的可以受限制、可以划分的问题其实是混淆了主权和治权这两个概念。

主权的绝对性、最高性注定了主权是一个整体且不可分割，但其行使的方式却并非如此。因此，卢梭在《社会契约论》中批评那些混淆了这一点的人说：

我们的政论家们既不能从原则上区分主权，于是便从对象上区分主权：他们把主权分为强力意志，分为立法权力与政治权力，分为税收权、司法权与战争权，分为内政权与外交权。他们时而把这些混为一谈，时而分开。

卢梭认为，他们的错误在于他们一方面，把仅仅是主权权威所派生的东西误以为是主权权威的构成部分。例如，人们就这样把宣战与媾和的行为认为是主权的行为；其实并不如此，因为这些行为都不是法律而只是法律的应用，是决定法律情况的一种个别行为。

另一方面，每当人们自以为看出了主权是分立的，他们就要犯错误；而被人认为是主权各个部分的那些权力都只是从属于主权的，并且永远要以至高无上的意志为前提，那些权力只不过是执行最高意志而已。

这种错误在全球化时代尤其如此，如经济主权、政治主权、文化主权、环境主权、法律主权等等术语的使用，实际就假定了主权的可分性，混淆了主权本身和主权在不同领域中的适用。如果作为研究的方便，笔者并不反对这样使用，但在这种概念滥用的年代，很容易变成自说自话。

主权的对内最高性和对外的独立自主和平等性从其产生之日起始终是主权的根本属性，只要这两种性质没有改变或丧失，则此国家就享有主权。主权是绝对的、最高的，但主权的行使方式却是相对的，并处处受到制约。治权的变化（增大或缩小）只要不对主权造成根本性的威胁，则主权就不会丧失。

主权是不可分割、不可转让的，可分割、可转让的只有治权。在某些条件下尤其在全球化时代，可以说某些国家的治权受到冲击或影响。

主权的丧失要分两种情况来看：

第一、对主权国家的军事征服和军事侵略是在很短的时间内完成，结果是主权国家灭亡或被占领（武力控制），则主权当然丧失。如二战前的诸多实例，我国鸦片战争后的半殖民地和半封建社会的形成，二战后伊拉克占领科威特等。这种武力的征服或侵略往往伴随着巨大的经济目的。

第二、在非武力状态下的主权丧失。即没有硝烟的战争，这种情况往往是经济的影响，经济的治权受到削弱并进而削弱其他方面的治权，治权对主权的影响尤如多米诺骨牌效应，若诸多的治权丧失确实对主权构成实质性的危害即越过所谓的“底线”时，主权也是岌岌可危的了。但这个致命的底线到底为何？则是一个很重要又很现实的问题。对于它的回答，并没有唯一确定的答案，因为主权本身就是一个历史概念，在不同时期它的应用即治权有着不同的体现和范围。但至少有两点是不变的，这两点其实与主权所包含的两个内容不可分割：其一，主权所属的国家在国际上获得承认并享有相应的权利义务（这个时代，即成为联合国的成员国）。其二，主权者在国内获得公民的认可并实际控制国家。这两点缺一不可，否则，“国将不国”，谈何主权。

主权与主权的归属

主权的归属即主权者，也就是说国家的最高权力属于一个人、少数几个人还是所有的人。所谓的君主主权、贵族主权和人民主权是对主权归属即主权者的划分而不是对主权本身的划分。我们只有从主权的归属角度才能更准确的去看主权是什么。当我们把主权理解为一种静态的、本质性的权力时，就可以通过具体的表象如谁拥有它以及如何去使用它去来看出它的本质。因此，不能把主权本身混淆成主权的归属。

作为静态的主权是国家的本质特征，在一定意义上可以说，主权=国家。现实中，主权作为一种静态的存在并不对公民造成什么负面影响，相反，在享有一国主权状态之下的公民会受到特殊的保护，并享有一系列的权利。但作为权力存在的主权，其动态的体现即治权则往往侵害公民甚至其他国家。它表现在国家处理内部事务和国际交往方面时使用的武力和非武力的方式。

因此，如何保护公民的利益，如何使公民不受主权行使方式的侵害，即如何限制主权行使的方式成为历代思想家所深思的一个问题。这又可以分为两个方面，第一个方面，即从权力的归属方式上去限制主权的行使，如君主专制统治到贵族统治到多数人统治；从集权制度到分权制度；从一权专政到三权分立等，这些限制权力的方法在某种意义上可以说是一种试错的过程，是权力的所有者与权力的对象之间的一种相互妥协的过程。与第一个方面密切相关，第二个方面，一国与他国的关系方面。特别是一些弱小国家，在主权方面则是一种逐渐认识到主权的重要性并加以利用的过程。其实就是打着主权的幌子更好地利用治权以追求本国利益最大化的过程。但是在行使这种权力的过程中，因为要遵守一定的游戏规则但又要维护自己的国家利益，因此，对这些国家而言，在必须改变国内的权力行使方式的同时又不甘心失去它。这其实也是一种妥协的过程。这种国家的主要任务之一便是如何在改变国内行使权力的游戏规则的同时尽量不突破上述那个致命的底线，这是一个很矛盾甚至是很无奈的过程，尽管并不排除自愿的可能性。这一点在全球化时期特别明显。同时，第三个方面，通过宪政的制度建构使上述的成果制度化、法律化。

如何把握主权的概念

综上所述，笔者认为，我们为了把握主权的概念，可以把与主权有关的因素进行剥离，即当我们不考虑主权者（主权的归属）、主权的行使（治权）、主权的行使对象之时，我们可以把主权看作一种静态的、固定的、本质的东西。它本身的体现和实现不能通过它本身，只能通过具体的行为者（主权者）和行为者的行为（治权）并运用于一定的对象（治权的对象或卢梭所谓的主权的内容）。

而一旦我们把主权等同于主权者、等同于治权或等同于主权的对象之时，我们就会产生概念上的混乱，就会产生在使用“主权”一词时，不同的人可能会有不同的所指。在具体的实践中始终会出现混乱的现象，这种混乱大多数时候就是对主权者、主权的行使和主权的行使对象所产生的争议引起的。

在这一意义上，我们可以说，自从民族国家产生则主权就已存在，主权概念本身没有变化，变化的只是主权者 、治权和主权的行使对象。而否认主权的理论实际上是对主权者行使治权不当所造成的结果不满转而否定了主权本身。同时，全球化也在改变着主权者行使主权的方式，在挑战着主权者行使主权的权威。大多数国家在全球化时代丧失或改变的只是治权，到目前为止，还没有哪个国家丧失了主权，而沦为别国的“殖民地”。当然，这样说并不是给那些想“抢占”别国治权领域的“强国”行为作辩护。