尽管有关形象工程的报道已经见惯不怪了，但日前建设部官员披露的数字还是让笔者有些吃惊。据这位官员说，在中国662个城市、2万多个建制镇中，约有五分之一的城镇建设存在“形象工程”。宽马路、大广场、豪华办公楼等，无论在东部、中部还是西部地区，都不同程度地存在。而在个别地方，甚至出现一个5万人口的城市，却要建能容纳6万人的大广场这样的笑话。

形象工程为什么如此泛滥？这是需要我们思考并着手解决的问题。上述建设部官员说，建设部正在制订一套新的城镇指标评价管理体系，争取从制度上来解决“形象工程”问题。除此之外，我认为，解决“形象工程”问题，还得从财政入手。因为，所谓的“形象工程”，基本上都是由政府投资兴建的，背后都有财政的力量在支持。假如政府财政停止对各种名目的“形象工程”和“政绩工程”一切形式的支持，那么，可以肯定，形象工程是搞不起来的，一些官员即使想搞，也是心有余而力不足，手中没钱啊。所以，真正的问题是，我们怎样才能保证从财源上断形象工程的“根”？

我认为，当务之急是改革现行财政体系，建立公共财政。

所谓公共财政，指的是政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。通俗地说，就是以众人之钱、办众人之事。而形象工程则是以众人之钱，办“私人”之事，它只为个别官员增添了政治资本，受益的是个别官员，受害的则是广大老百姓。这是两者的根本区别。

如果进行以公共财政为目标定位的改革，那么必须着眼于其三个基本特征：一是满足社会公共需要，即要满足大部分人的公共物品或服务的需要，以调节中国越来越大的收入分配差距，并对宏观经济运行进行调控；二是立足于非盈利性，即公共财政框架下的政府部门，一定是一个以公共利益的最大化为动力的单位和实体，它必须提供物质保障，但不能直接介入市场，这样可以避免政府部门以权谋私的腐败行为；三是政府收支行为规范化，包括两个方面：一是法制的健全，这是前提，二是全部政府收支形成完整统一的预算，这是监督审议的窗口和途径。

建立公共财政体系和框架的改革包括两个方面的内容。首先，在财政的收支结构上，要转变观念，从政府对社会经济各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。对于市场能很好地完成资源配置的部分，应放手由市场去承担。其次，用公共的方法管理财政。要意识到，财政花的是老百姓的钱，应该采取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。

然而，问题在于，如何才能做到用公共的方法管理财政？一方面，制度建设是必不可少的；另一方面，我们每个人，尤其是政府官员，头脑里要有公共财政的意识。因为，构建公共财政制度，制度本身是很容易引进的，但任何制度都是由人去执行的，如果我们缺乏一个公共财政的文化环境，不认真培育政府、官员和公民的公共财政意识，那么，即使引进最好的制度，到头来也会是一场空。所以，这里的关键是要有公共财政精神，也就是说，要有“魂”。公共财政的构建是要把市场经济中政府职能的定位、公共产品、公共服务、纳税人和公共财政等观念刻印在人们的头脑中、融入到民族文化传统中去。如果没有公共财政之“魂”，单制度是不可能生存的，即使存在也不可能长久。各国实行公共财政的历史也告诉我们，全社会公共财政精神的树立对公共财政制度的支持，比只有制度设施要牢靠得多。

可以说，这是我们构建公共财政制度的困难所在，但也是治理形象工程的前途所在。