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  耕地被蚕食现象不容忽视 张富良  
 

当前,经过国家对乱建开发区、乱占耕地现象的严厉整治,公开的、大规模的乱占耕地现象总体上被遏制了。但是,在农村的一些地方,蚕食耕地的现象仍然非常严重,蚕食的方式尽管多种多样,但都属于非法占用耕地,耕地被蚕食的方式主要有以下几种:

1、巧立名目占用耕地

由于国家对耕地实行了严格的保护制度,直接在耕地上面建造住宅是明显的违法行为,为此,一些单位和个人采用变通的做法使自己的非法占用合法化。如某村打算出卖一条县级公路两边的耕地给农民作宅基地,就采取了迂回曲折的做法。根据该县大力发展养殖业的有关规定,允许村民在承包地上面搭建临时性建筑物从事养殖业。所以该村就向上级申请在公路两边发展养殖业。申请被批复同意后,他们就以发展养殖业的名义出售耕地作为农民的宅基地。但是对外宣称耕地是批给农民从事养殖业用的。这样,沿公路两边长达2~3公里的耕地成为了宅基地。

2、退耕还林政策被异化

近年来,为了改善生态环境,国家实行了退耕还林、还草、还湖等计划,并对退耕的农民予以补偿,这本来是一件利国利民的好事。但是,这种政策在某乡却严重走样。《退耕还林条例》明确规定,纳入退耕还林的条件是:(一)水土流失严重的;(二)沙化、盐碱化、石漠化严重的;(三)生态地位重要、粮食产量低而不稳的。还有江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地。条例还明确,基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地,不得纳入退耕还林规划。某乡属于平原地带,不属于退耕还林范围,但是,该乡却实施了退耕还林计划,在一条县级公路两边的农田进行退耕还林工作。该公路两边各10米被种植了杨树。这样,这条横贯该乡20公里的公路两边,大约600亩耕地都被乡政府以“退耕还林”的国策为理由实施了退耕还林。而在这些实施退耕还林的耕地上,有的还树有“基本农田保护区”的牌子。

3、耕地的性质被改变

随着农村经济的发展,农民开始注重居住的质量,一些农村的宅基地显得比较紧张,宅基地纠纷也日益增多,乡村干部因为调解宅基地纠纷耗费了大量精力。一些乡村干部为了减少矛盾,采取各种手段来满足农民对宅基地的需求。这样,一些非法占用耕地的现象不可避免地出现了。一些乡村干部采取了改变耕地性质的做法,把非法占用耕地的行为合法化。某村为了满足村民建房的需要,先后把2块耕地改变为场地,然后,又把场地改变为荒地,这样,本来属于耕地的良田在村干部上报的建房用地中却成为了荒地,取得了农房主管部门的同意。一部分耕地在这种不知不觉的蚕食中消失了。

4、以罚代法

因为没有宅基地,一些村民就私自在耕地上建房。在这种情况下,按照规定应该把建筑物拆除来复垦耕地,但是,农村建房的代价比较大,拆迁导致农民损失巨大,容易引起农民与乡村干部发生冲突乃至发生恶性事件,一些地方抱着息事宁人的态度,对这种乱占耕地的行为采取以罚款来代替处理,导致非法占用耕地行为的合法化。某村的一位村民擅自在自己的承包地建造房屋,虽然乡村有关部门进行了劝阻,但是,房屋仍然建成,最后,土地监管部门只好以罚款了事。这样处罚给村民造成了一种错觉,认为在自己的承包地上建房最多是出一笔罚款。有的村民擅自改变自己承包地的用途,在耕地上建造房舍、厂房从事各种非农产业,这种现象却在给以处罚后仍然存在。更为恶劣的是,一些乡村部门为了从中牟利,默许、纵容村民的蚕食耕地行为,然后再处以罚款,助长了滥占耕地现象。

5、不当行政行为

按照国家有关法律规定,国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的,按照"占多少,垦多少"的原则,进行补偿性开垦或者是补偿。同时,国家对改变耕地性质和用途的行为有严格的限止,对于占用耕地,国家规定了严格的逐级申报制度。但是,在实际执行中,县乡基层组织往往采取化整为零的做法,超权限审批耕地占用,导致耕地被大量占用。如某乡在建造乡中心中学时,征用了耕地近30亩,按照规定应该向省级土地部门申请,但是,县乡土地部门为了逃避上级的监管,采取化整为零的做法,把这些耕地进行拆分,以达到县级土地管理部门有权审批的目的。据国土资源部统计,1987年到2001年,全国非农建设占用耕地3300多万亩,近七成是政府用行政方式征占的。实际占用的耕地数量还会超过这个数字,因为早有地方政府学会了钻中央政策的空子,用化整为零、隐藏不报的策略对付中央的土地控制政策。

尽管国家实施了计划生育政策,由于人口基数大,短时间内人口仍将持续增长。到2030—2040年,全国人口将达到16亿。而耕地减少不可逆转,近5年来,中国年均减少1027万亩耕地。仅2003年耕地面积就减少3800多万亩。按照这个速度发展下去,到2050年,中国的耕地保有量大约在15亿亩。人地关系将更加紧张。粮食关系到国家的安全,关系到社会的稳定,而保持一定数量的耕地是保证粮食稳产的前提。因此,大量非法占用耕地将导致我国的农业产量出现下滑,影响到国家安全和社会稳定。目前在中国,耕地的生活保障功能远远大于生产资料功能,农民拥有耕地,就拥有了相对稳定的社会保障,在社会保障体系不健全的中国,这对农民尤其重要。大量的耕地被占用,失地农民激增,在工业不能提供充足就业机会的情况下,这些失地农民缺乏相应的社会保障,导致他们既失地又失业,生活难以为继,容易诱发社会不稳定因素。因此,只有将最严格的耕地保护制度落到实处,才能有效遏制耕地被非法蚕食的现象。


 
   
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