应该由谁来确定目标？怎样确定目标？在很多人看来，这似乎并不是一个问题，当然是决策者自己。但创新性思维——实现核心价值的决策模式却告诉我们，决策者自己不必成为确定目标的人。确定目标的应该是那些“对那种情势有兴趣并通晓的人”。这其中又可以分为两类：单一型和复合型。单一型指单个的个人或个别公共团体；复合型指多个合伙人或者不同利益集团的组合。单一型只要构建自己的目标等级体系就可以了，而复合型则需要分别收集不同群体或个人的目标等级体系，再将它们按重要性的大小和内容的情况进行有效地合并，最终形成一个基本目标等级体系。所以，复合型目标的等级体系实际上是单一型目标等级体系的复杂化，只要我们弄懂了单一型目标等级体系的决策，复合型的也就迎刃而解了。
无论是一个人或者是很多人，在确立目标时一个很重要的方法就是制定一份目标清单，类似于决策科学中的“头脑风暴法”。这种清单应该由被询问人完全独立地制定出来，而不要在开始的时候，就和别人商量或者在团体范围内展开讨论，因为这样大家的思维就很容易被别人的思想所左右，提不出自己应有的观点。决策者的唯一要求就是要被询问人尽可能地列举所能想到的所有目标。在这个基础上，再进一步进行引导和询问。主要是将许多含糊不清的目标进一步明确，例如对于“公平”、“均衡”、“合理”这样的目标，每个人都有自己不同的认识，应该明确被询问人自己的确切意图。在被询问者自己也不是很清楚的时候，可以运用下列方法来帮助推测出他的真实意图：利用现存或者想象出来的各种具体方案测试他的不同反应；询问他现在面临的最主要的问题和最想改变的现状；用是否有不能接受的结果来测试他的底线；用现实对具体目标的限制来约束他的想象；请他们从其他相关者的不同视角来提出新的目标等。
在收集到一大堆没有先后顺序的具体目标之后，下一步，决策者应该做的是将基本目标和手段目标有效地区分开来。任何现实中的问题都是十分复杂的，所以决策时必然有一个处于战略地位的基本目标。基本目标大致具有以下九个主要的特性：实质性、可控性、安全性、衡量性、操作性、分解性、非重复性、简洁性、理解性。决策者要详细检查每一个目标，看看它对于决策为什么重要。如果它直接和决策相关，那么就是基本目标，如果它的实现仅仅是实现更高目标的一种手段，那它就是从属性的手段目标。在确定基本目标时有两点应该注意：一是基本目标是战略性的，必须是集中有限的，如果涉及的面太宽，就不是一个单个的决策行为所能改变和左右的，所以必须有一个实际的、可达到的目标；二是必须受到时间上的制约。建构基本目标的优点在于，将决策的主要目标和从属目标进行了有效的区分，保障决策过程中不会偏离方向或是有所遗漏，同时通过考察较低层次的目标还可以准确地探察到基本目标的实现程度。
明确了基本目标和手段目标之后，就可以着手构建目标体系框架。所谓目标体系框架实际上是由“手段——结果”的逻辑分析推导出来的目标网络。其中每一个较低层次的目标都是实现较高层次目标的一种手段，而基本目标自身也是可以分层次的。总的来说，在构建基本目标的等级时，主要依靠的是价值判断，大多数的观点可以占主导地位；而在构建手段——结果目标框架时，专业知识、技术特长和对情况的了解和熟悉就显得更加重要了，所以应该更多地听取专家的意见。
以减少交通事故的决策情势为例。最核心的决策目标就是实现安全的最大化，尽管不可能完全消灭事故。这一基本目标又可以具体分为三个子目标——力争做到严重伤害的最小化；轻伤的最小化；人员损失的最小化。而实现这些目标的具体手段则可以分为“安全设备的最大化”和“交通事故的最小化”这两个二层目标，往下还可以再分为三个子目标——汽车安全装置使用的最大化（主要包括安全带、气囊、冲撞减弱和刹车）、事故最小化（主要包括撞车最小化、个人事故最小化和涉及行人事故最小化）、驾驶质量最大化（主要包括遵循驾驶规则、车速最慢化和行车中的礼貌和自我防卫）。在建构了这样内容严格详细、层次分明的目标体系后，决策者就很容易找到解决问题的关键所在。
在现实生活中，政府有关机构利用这种决策方式解决了很多棘手的问题。例如一座城市接二连三地发生火灾，市长面临着加强消防设施和人员配备的强大舆论压力，但实际上，政府的开支已经捉襟见肘，不可能按照市民的建议大量购置消防器材和增加专职的消防员。在这种情势下，市长便会见了消防部门等相关部门的负责人，首先明确了所要实现的基本目标：那就是保护居民的生命财产安全，减少火灾对社区的困扰。然后围绕这一基本目标，他们列举出了一系列手段目标，那就是加强防火活动（主要是检查建筑物和对市民进行安全教育）、加强通讯联系（主要是迅速汇报火情和及时通知市民）、减少虚假报警、改变出警规则（以往每次火灾都出动五辆卡车、三辆消防车和两架云梯车，实际上只有十分之一的火灾需要动用这样的设备，而这样的规定使所有的车辆都不得休息，并且在紧急状态发生时无法及时赶到）等。他们根据这样的一份目标清单制定了自己的整改措施，在没有增加消防设备和人员投入的情况下，大大改进了该市的消防工作，受到了市民的一致好评。可见，在不加大财政投入的前提下，确立目标体系对于提高政府管理绩效，改善公共服务质量不啻为一剂良药。
