暴雨考验北京城市应急能力

最近，一北一南的两场大雨使中国最大的两座城市一个交通基本瘫痪，一个全市大停电，这对城市的危机应急能力提出了挑战。

根据世界发展进程的规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元至3000美元的发展阶段，往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，也是危机频发的时期。从非典到禽流感，从北京密云踩踏事故到重庆天原化工厂氯气爆炸事故，近年来我国突发性公共安全事故接连不断地发生已经验证了这条规律。

维护公共安全是现代政府的重要职责之一。评价一个政府的治理能力，不仅要看它在社会生活正常情况下的表现，更要看它在出现灾难和危机时候的表现，即政府的危机管理水平。非典过后，完善危机管理体系，提高危机应对能力已经成为我国政府治理变革的一个重点。作为一项有计划有组织的政府管理活动，相比于传统意义上的防灾抗灾，现代政府危机管理经历了一个演变过程，在国际上呈现出一定的发展潮流，这种潮流应该也是我国政府危机管理的发展趋势。

1、工作理念从直接救灾转为全面危机管理。传统的政府危机管理是一种被动的、回应性的行为，主要表现为直接救灾，如水灾防洪、旱灾抗旱。而现代政府危机管理是一种全面的危机管理，主要表现为三个方面，一是过程的完整，如罗伯特·希斯提出的危机管理4R模型：减少（Reduction）、准备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）；二是体制的完善与机制的健全，主要有法律规范系统、指挥协调系统、预备系统、信息沟通系统、物资保障系统、合作系统、恢复评估系统等；三是将政府危机管理纳入到整个国民经济与社会发展的战略高度。

2、工作方式从行政手段转为依法行政。传统的政府危机管理建立于行政与政策管理基础上，多以快速的行政手段来应急。比如长期以来，每当我国发生危机时，我们听到最多的一句话就是“要严防死守，不惜一切代价”，然后就是临时组建领导班子，全社会政治动员，搞人海战术。这实际上是一种运动化的方式，带有明显的人治色彩。在这种方式下，法律对政府危机管理的机构设置、政府及其综合协调部门在危机管理中的职能地位、权力责任、经费来源以及公民在危机中的权利和义务都没有明确的规定。而这一切在现代政府危机管理中，都是在国家的宪法和法律框架下进行，即依法行政。

3、职能设置从权力分散转为集中领导。传统的政府危机管理是分灾种分部门进行，其权力的运作流程相对分散。但是在长期的危机管理实践中，危机的类型逐渐从单一型向复合型发展，而复合型危机的处置往往需要多个部门的紧密协作，另外，公民对于政府的工作绩效要求也越来越高，这些均导致了政府危机管理的职能设置从权力分散向集中领导转变。一些发达国家纷纷设置了专门领导、协调公共危机管理的机构，对危机处置的各项事情进行统一安排。譬如美国，曾经有超过100个联邦部门具有危机处置的相关职能，许多职能交叉重合。1979年，美国前总统卡特颁布了一道行政命令，合并了这些独立部门的权限，成立了联邦危机管理署，集中领导，统一协调政府危机管理。“ 9·11”事件之后，美国又成立了国土安全部，专门负责国内安全。2003年3月，联邦危机管理署并入国土安全部，工作重点是应对自然灾难和人为破坏所致的危机。

4、核心使命从应对国家战争转为突发性公共事件。政府危机管理最早是在二战期间运用于军事和外交，冷战期间更是如此，如两次柏林危机、古巴导弹危机、匈牙利事件、布拉格之春等等都是政府危机管理的经典案例。也就是说，传统政府危机管理关注更多的是高度政治性的危机事件，如政权稳定、国家主权、国家统一等，所以它的核心使命是应对战争。冷战结束后，一方面，大规模国际战争爆发的机率大大降低，另一方面，各种新型危机不断出现，如疾病流行、油轮泄漏、核泄漏、金融危机、国际恐怖主义等等，这些低度政治危机也同样威胁到国家和社会的安全，所以，政府危机管理部门逐步由应对战争等高度政治危机转变为应对本土灾难和恐怖活动等突发性公共事件。

5、工作重心从灾害修复转为灾前防范。如前所述，传统政府危机管理的工作理念是直接救灾，是一种被动的、回应性的行为，所以，它的工作重心是灾害和危机发生以后怎么办。然而，正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言：政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。目前，一些发达国家的危机管理已经将灾前防范趋向于常规化，纷纷出台了相关的法律法规对危机防范进行全面的战略性部署。