去年下半年以来，党中央、国务院针对我国新一轮经济周期上升阶段出现局部经济过热的势头，加强了对固定资产投资规模的宏观调控。应该说中央政府的头脑是清醒的，见微知著，决策及时正确。然而前一时期宏观调控的成效不够显著。今年一季度全国的投资热度未能在调控中有所“降温”，投资规模未能在调控中缩小。第一季度投资又猛增到43%，其中一些行业的投资增速高达100%以上。可以毫不夸张地说，地方政府在现行体制下，热衷于投资扩张，偏好粗放型增长仍是个较普遍的现象。扭转这种现象实乃宏观调控的当务之急。
目前我国经济运行状况表明，对新一轮的投资过度扩张的行为若得不到有效遏制，任其发展下去，势必使煤、电、油、运的问题更加突出；势必加剧结构不合理的矛盾；势必拉动生产资料价格进一步上涨，加大通货膨胀的压力，从而就有可能重蹈以往我国经济大起大落的覆辙。大起大落会对经济发展造成巨大破坏，恢复起来需要更长时间，付出更大的代价。面对这种严峻的发展态势，地方政府为什么仍然热衷于投资扩张，偏好于粗放型经济增长呢？笔者认为，除了受地方人口、就业压力等因素影响外，还有以下几个方面的原因：
一是政绩意识。“为官一年，造福一方”是我国地方政府官员传统的政绩意识，也是他们为民造福的良好愿望。而投资发展新项目，增铺新摊子，这是地方政府官员显示政绩的主要方式、主要标志。每一任政府领导均想在任期内改变本地面貌或留下使人对其记忆和称赞的建设项目，在好大喜功，一味追求政绩的心理趋动下，争投资、上项目、赶速度，追求数量型扩张行为由此产生也就不足为奇了。这种追求数量扩张的投资模式，如果资源供给量是充裕的，生产的产品是有市场的，经济效益是不断提高的，那么从经济增长的角度看，投入扩张并无坏处，可加快经济发展的速度。但是在资源约束型的经济条件下，各地片面扩大投资规模，搞低水平、高消耗的重复建设，势必会遇到基础产业部门的瓶颈制约，加大资源短缺的缺口，并有引发通货膨胀的可能，难免造成经济增长的大幅度波动。
二是区域攀比。近年来，各地区在经济增长问题上，相互攀比、争先恐后的现象甚为普遍。各地政府官员非常看重本地区经济总量、经济增长速度等指标在全国、全省的排位，有的想争做“领头羊”、“排头兵”，有的想尽快进入“第一方阵”，因为这涉及到他们的荣誉、地位和级别的升迁。特别是经济发展水平相近的地区，相互间均表现为不甘落后，互争前列，孕育着强烈的进取精神和竞争观念。这固然有值得肯定的因素，问题是不少地区缺少求真务实精神，脱离实际，不顾条件，竞相提出“赶超战略”、“跳跃式发展”，要建多少多少个大工程、大工业带、大工业区、大工业走廊，盲目与其他地区比规模、赛速度、争名次，大刮攀比风。攀比的结果，无疑对各地投资扩张冲动起了推波助澜的作用，引发了地区间投资增长的竞争，建设项目总量的竞争，增长速度快慢的竞争，从而造成中央调控政策得不到落实，低水平重复投资久压不下的局面。
三是利益驱动。改革开放以来，随着中央向地方同时进行行政性和经济性双向分权，地方政府实际上成了区域经济发展的利益主体，从而中央与地方的权利格局发生了显著变化，出现了主体多元化的格局。地方政府从旧体制下的非利益主体向利益主体转化是历史性的大进步。但由于中央与地方政府的权利缺乏明确界定，加之又实行了分灶吃饭的财政体制，因而具有相对独立经济利益的地方政府，从维护和发展本地利益出发，即使不企图在政绩方面急功近利，也必然会利用其所具有的膨胀而缺少约束力的权力，实行种种有利于扩大自身利益的发展政策。管他是粗放型还是集约型，只要有资源就开发，有资金就上项目，有价高利大的产品就发展。这几乎已成了各地方政府的通病。照一般规律而言，经济增长应包含数量扩张、效益提高和结构优化三要素。从经济运行的长过程看，没有这三要素的协调，国民经济持续、快速和健康发展是不可能的。但就某一短时间来说，单纯的投资扩张也可能取得一个时期的经济增长、利益增加，这就使得不少地方政府在利益驱动下，对投资扩张表现出浓厚的兴趣，致力于靠投入满足自身短期利益的实现。这也是导致当前固定资产低水平投资膨胀，中央调控决策不能畅通无阻的一个重要诱因。
四是体制性障碍。地方政府热衷于投资扩张，主要症结还在于体制。时下，由于我国由计划经济体制向市场经济体制的过渡，最初是由政府，包括地方政府推动的，经济学上称为强制性制度变革。这种政府推动市场化进程的行为，在很多场合又是以政府直接参与市场活动的方式进行的。投资活动也不例外。规模过大，低水平投资，重复建设过多的政府性因素突出表现在两个方面，首先是政企关系不顺，职能不分。可以肯定地说，一个真正面向市场的经济主体，在内有动力，外有市场竞争压力的机制下，都会把经济效益作为选择是否投资、投什么行业和产品，投量多少的标准，不会不顾市场风险，盲目追求投资扩张的。由于目前我国的企业还未真正成为面向市场的竞争主体，各种类型的企业和地方政府仍存在着千丝万缕的联系，不少企业的行为仍受政府左右，受政府驱动。即使是民营企业投资，背后也有政府的影子，政府主持的项目比比皆是。正是在政府支配下，许多企业想方设法上项目、铺摊子，满足于一时粗放型增长。其次在于我国的利率决定体制。利率反映的是资本的价格，在发达的市场经济条件下，由资金供求状况决定。当投资需求因某种意外因素而激增时，通常会导致利率的上涨，从而缓解投资的扩张冲动。然而在我国，名义存贷款利率仍由央行报国务院批准后执行，缺乏弹性，从某种程度上导致了投资取决于物价水平的高低，物价水平越高，实际利率越低，投资势头越强劲。目前实际利率已经下降到了近两年来的最低点，从而引发投资“暴涨”。
五是考核机制。从一定意义上说，考核机制是指挥棒，有什么样的考核机制，就有什么样的政府行为去组织和领导经济增长。时下我们对地方政府官员政绩的考核，偏重于经济增长的数量、规模、速度等指标，经济增长的速度快，就认为那个地方干部有政绩，提拔使用就快。有的地方甚至把招商引资的数量，投资上新项目的大小和多少作为考核提拔干部的标准。新建项目是外延的，产值增加快，容易出政绩；而更新改造、结构调整一般是内涵的，效益虽好，但产值增加慢，不易出政绩。由于地方政府政绩的考核同本地投资规模相关，而政绩大小又同政府官员升迁提拔相关，这种机制取向促使地方政府直接上阵拼经济，铺摊子上项目，不惜以违规和巨额债务，通过过度投资拉动GDP。可以说，这乃是地方政府不惜成本塑造形象，急于创造政绩的主要动力所在，恐怕这已成了不少地方政府普遍的行为特征。
为了确保中央宏观调控决策落实到位，延长我国经济周期的上升阶段，保持经济增长的良好态势，我们固然应对地方政府加快发展的积极性保护好、引导好、发挥好，同时必须通过多种途径和手段规范、约束地方政府的投资行为，抑制各地过度扩张的势头。如要加大政企分开和投资体制改革的力度，让政府尽快退出投资市场主体地位，在资源配置上不再担当主要角色。要调整对地方政府官员的政绩考核制度，设计科学的考核体系，改变考核政绩的方法。同时为了保证政令畅通，必须严明纪律，强调下级服从上级，地方服从中央，各级地方政府应在思想上、行动上自觉服从中央宏观调控大局，这样才能保持我国经济平稳协调较快发展。 （作者姜作培系江苏省南通市委党校副校长）
