我们经历了从“畏惧—控制—预防—管理”的过程，走上了与洪水共存的道路。

在整个的过程中，改变行为是关键。

□程晓陶

世界上与水相关的灾害在上升

来自国际组织的统计资料表明，1990年代后期以来，世界进入了一个水旱灾害事件频发并重的阶段。从国际红十字联盟与红新月协会公布的全球受自然灾害影响的人口变化可以看出，上世纪70年代至80年代中期，世界上受旱灾影响的人口最多；80年代后期至90年代 初期，受旱灾人口明显下降，受水灾人口急速上升；90年代后期至2002年，不仅受水灾人口居高不下，而且受旱灾人口再攀新高（见图1）。这一趋向与我国的情况大致相当。

图1 与水有关的灾害在上升

从水旱灾害事件发生的区域看，35%发生在以季风气候为主的亚洲地区，29%发生在非洲，20%在美洲，13%在欧洲，3%在大洋州。根据慕尼黑再保险公司统计的资料，2002年全球因灾死亡10576人，其中亚洲8570人，占81%；非洲661人(6.3%)，美洲825人(7.8%)，欧洲459人(4.3%)，大洋州61人，仅占0.6%。死亡成因中，洪水占42％，地震、火山喷发占25%，风暴占15%，其它占18%。同时资料分析表明，发展中国家因灾死亡人数约为发达国家的13倍。而从经济损失来看，洪水造成的损失占了50%。

慕尼黑再保险公司对自然灾害经济损失与投保资产损失的比较数据如表1所示。这些数据清楚地表明，在当前全球水旱灾害频发并重的时期，亚洲国家受到的影响相对较大，而保险率相对较低。而更多信息表明，发展中国家与贫困人口因此而受到的打击更大。专家们除了说明气候波动的影响之外，更多地是从社会经济发展、人口爆炸、快速城市化、环境演变等方面探究水灾的成因，从健全管理体制、完善防洪抗旱体系建设、调整治水思路与方略、增强防灾力、克服脆弱性等方面探讨治水的良策。

面对全球日趋严重的水旱灾害的威胁，国际社会已经积极行动起来，迎接挑战。从1998年洪水以来，我国政府也已迅速调整治水思路，成倍加大了治水的投入。2003年，水利部明确提出，我国的“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”；“抗旱工作要从以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态的全面主动抗旱转变”。两个“转变”，是我国新时期治水方略调整的重要标志与必然趋向，是完全适应我国新时期发展需求与国际大趋势的。

洪水管理：美国的经验

面对当前全球水旱灾害并重，极端事件频发的形势，水的危机更加引起国际社会的关注，无论发达国家还是发展中国家，都感受到了极大的压力与挑战。在治水方略的探讨上，殊途同归，都走上了加强水旱灾害管理的道路。

美国是世界上最早倡导洪泛区管理的国家。美国陆军工程兵团水资源研究所的Jerome Delli Priscoli博士在以《美国洪水管理的经历》为题的演讲中指出，“今天，在美国受洪水威胁的土地中，生活着约1000万家庭，有3900亿美元的资产。洪泛区中城市的增长率是其他地区的两倍，天然洪水的调蓄功能持续减少。现行的各种防洪减灾项目并没有消除美国的洪水问题，虽然年平均洪灾伤亡人数保持平稳，但是年均洪水损失正在上升。政府年平均花费的救灾款达30亿美元，并且未投保的财产损失在增长。极端的气象条件已经带来了变化。100年一遇洪泛区中未得到保护的开发活动仍在继续。那些决定在洪泛区中生活与经营的人，并没有为此而支付相应的成本。各种补助与洪灾后的救援减少了人们采取预防措施的积极性。2万个受洪水威胁的社区，虽然90％都参加了国家水保险计划，但是只有不到20％的居民购买了洪水保险”。

尽管面对困难与存在问题，美国实施洪水管理的效果是显著的。有关的统计资料表明，在20世纪中，美国洪水管理的措施虽然无力抑制洪灾损失上升的势头，但是却有效地降低了水灾损失占GNP的比值，将洪水风险限制在了可承受的限度之内（图3）。1993年美国洪灾损失虽然高达163.7亿美元, 约为1937年洪灾损失的4倍(1995年不变价格), 但损失占GNP 的比值从0.48%降到了0.26%。

图3美国洪灾损失占GDP比值的变化

关于当前治水方略调整的趋向，Priscoli先生认为，虽然人们对洪泛区的洪水风险有了更多的认识，但是人们迁往海边、湖边、河边的现象仍在继续。当前法规的手段正在加强，美国正在重新建立从工程措施到地方规划、规章制度、风险区划与多目标管理之间的平衡。国家洪水保险计划已经成了管理的主要手段。针对地方政府疏于洪泛区管理的诉讼越来越多。与此同时，对湿地的自然功能与环境的价值有了新的认识。地理信息系统与洪水风险图的绘制技术有了改进。公共权益与私人权益之间的平衡正在转向更强的公共权益。与此同时，政府用于灾害援助上的开支还在增加。

Priscoli先生强调：洪水管理是复杂的。美国已经积累了丰富的经验，但是仍在试图克服许多障碍，探讨更好的政策。我们经历了从 “畏惧—控制—预防—管理”的过程，走上了与洪水共存的道路。工程与非工程的措施应该结合起来。在整个的过程中，改变行为是关键。当前的动向是鼓励积极接受风险与承担责任，而不是仅给予家长式的照顾（尤指仅向灾民提供所需的物品而不是赋予他们权力或责任）。

Priscoli先生的观点使笔者想起几年前看过的一份报告——《美国的治水战略：日美治水对策的比较》。在那份报告中，有一张表列举了日、美两国在治河措施起始年份上的差距（表2）。从中，一方面我们可以看到技术与管理发展进步的过程与日本向美国学习、试图缩小差距的努力；另一方面，也可以看到，尽管“政府参与洪水保险”是美国推行“洪泛区管理计划”的基本措施，但是日本并没有照搬美国所有的先进做法。其中根本的原因是国情的差异。

在20世纪的100年中，美国人口从7600万增至2.8亿，洪泛区尚处于被侵占的过程中。美国的防洪事务早先以陆军工程兵团兴建防洪工程为主，其后增设的紧急事务管理署（FEMA）又加强了对洪泛区的管理，形成了两套系统分别推动工程措施与非工程措施的洪水管理模式，一度也存在各自强调自身重要性的问题。甚至有人主张“与其让洪水远离人群，不如让人群远离洪水”，以为洪水管理就是从“工程措施”转向“非工程措施”。然而值得注意的是，美国实施洪泛区管理计划30余年来，洪泛区内建筑物增加了53％，与美国同期人口增长的速度大致相当。正如美国北卡罗莱纳州大学的Bordy教授所指出的那样，美国的洪水管理模式“对于停止或者是有所减缓在洪水风险区中的开发活动没起多大作用”，但是，“已经明显降低了新建筑在洪水中的易损性”。显然，学习国外洪水管理的先进经验，应该全面把握其合理的内涵。各国水患的病症、程度不同，治水的药方自然也要有所区别。