——从民工被欠薪谈起

问题还在于，所有的官员都希望为政一方，造福于民，上马许多工程。如果这样一种政绩制度不改变，政府对建筑商工程款的拖欠就得继续下去，并不断恶化

由于计划经济体制及其二元分割式管理和防范式管理方式的影响，将农民流动看作是对管理秩序的冲击、社会的不安定因素，并对此进行防范式、管制式管理，从而造成对农民工就业权益和其他社会权益的侵害

□邓聿文

岁末已至。因“欠薪”等问题的凸显，农民工近期再度成为社会各界关注的焦点。在政府掀起雷厉风行的“清欠风暴”的同时，我们更应从全面建设小康社会的战略高度，从农村改革的大视野，来重视和解决农民工问题。

谁在拖欠农民工工资

近年来，农民工工资被拖欠的现象十分突出。劳动部门的统计显示，2002年全国各地累计拖欠农民工工资400多亿元，而当年劳动监察部门仅追回14亿元。以我国外来务工人员最多的广东省为例，调查表明，“三资”与私营企业有64.4%存在拖欠工人工资、克扣拒发工资问题；70%以上的工人群体性事件都因拖欠工资问题引起；大部分企业新员工进厂两个月后才能拿到第一次工资。至于加班不按规定支付工资，或支付工资低于当地最低工资标准的现象，更是普遍。

欠薪主要发生在建筑、餐饮、制衣、制鞋等劳动密集型企业。从企业性质来看，基本上是民营、私营、“三资”企业以及集体企业，也有个别国有企业。其中，又以建筑行业企业拖欠工资最为严重。根据全国总工会公布的资料，目前民工被拖欠的工资估计有1千亿元左右，而建筑业就占了其中的70%以上。

表面看起来，建筑业拖欠农民工工资是由行业运作特性导致的，表现在建筑企业的发包、承包、转包、分包等整个链条中，但实际上，它的根源还在于政府的信用。因为在这个债务链中，包工头欠民工的钱，建筑商又欠包工头的钱，最终是地方政府欠建筑商的钱。在一些地方，为了所谓的形象工程、政绩工程，在财政资金困难的情况下，地方政府强行上马一些项目，要建筑商先垫付建筑资金。而建筑商为了揽到工程，即使在政府欠工程款的不利情况下，也会承包工程，因为承包政府的工程其背后有更大的利润，即权力所带来的附加值。建设部提供的数字显示，到2002年，全国建设单位累计拖欠施工企业工程款多达3365亿元，其中大部分是地方政府的欠款，相当于当年建筑业总产值的19.6%，占全国建设单位拖欠工程款总额的26.7%。

问题还在于，所有的官员都希望为政一方，造福于民，上马许多工程。所以，这样一种政绩制度如果不改变，政府对建筑商工程款的拖欠就得继续下去，并不断恶化。

另一方面，在劳动力市场主体不成熟，市场秩序混乱，还没有建立起统一开放、竞争有序的劳动力市场的大背景下，一些民营、集体企业法律意识淡薄，依照劳动法律法规用工的很少。少数经营者甚至唯利是图，只想着赚钱，企业管理混乱，缺少相应的制度，随意性较大。政府部门规范劳动力市场的力量也不足，相关政策措施不完善不健全。我们虽有保护和规范劳动者权益的《劳动法》，但现行《劳动法》根本无法保护民工的劳动权利。这些都在客观上导致难以避免、制止和及时处理农民工工资被拖欠问题。

拖欠农民工工资是一个社会的经济生态链问题。上面的简单分析告诉我们，仅仅在节前发布一些规定通知，虽有政府声势浩大的清欠行动，而如果不去制定相关的法律、法规和配套措施来尊重民工，保障他们的权益，只能是头痛医头、脚痛医脚，不能从根本上解决农民工工资被拖欠问题。要从根本上解决这一问题，必须与农民工其他的问题联系起来才有可能。

从战略高度看待农民工问题

事实上，欠薪问题只是农民工问题的一个缩影。真正需要我们反思的是，农民工在城市化进程中的贡献何以与其地位形成巨大的反差？

我们看到，在城市建设中，农民工的作用越来越重要，但从中分享的收益却相对越来越少。一项调查发现，在我国南方外来劳动力集中的某省，外来工对其GDP增长的贡献率高达25%，但在过去10年，农民工年工资增长不足百元。长期以来，中国劳动力成本低廉的竞争优势，很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动待遇、像样的生产生活条件和基本的社会保障而形成的。农民工的生存环境和社会地位，多年来并没有多大改善。新华社记者曾调查了农民工在城市生活和工作面临的四大突出难题，除了上文提及的工资按时足额领取难外，还有劳动合同签订难、子女教育难、加入工会难。

的确，虽然政府对农民进城就业的政策限制基本突破，但就业歧视仍有存在，就业的公共服务歧视基本未变。不仅如此，就业中农民工权益被侵害问题极为突出，表现为大量用工单位不与农民工签订劳动合同，劳动条件恶劣，职业病、工伤事故多有发生，却很难求得政府有关部门的保护。社会管理也严重歧视农民工。不仅社会保障、住房、户籍制度上歧视、阻碍农村劳动力向城镇转移，而且把进城农民工视为影响“管理秩序”的因素和收容遣送的主要对象，限制他们的人身自由。此外，农民工子女就学难。据统计，我国以农民工为主的流动人口中，学龄少年儿童有200多万人，这些人无疑也是义务教育的对象。然而，他们无法像同龄的城市孩子一样平等地接受当地的义务教育。

和生存权一样，劳动权或就业权是宪法赋予全体公民的一项基本权利。但由于计划经济体制及其二元分割式管理和防范式管理方式的影响，将农民流动看作是对管理秩序的冲击、社会的不安定因素，并对此进行防范式、管制式管理，从而造成对农民工就业权益和其他社会权益的侵害，如前两年，为了保护城市下岗工人的就业，不少地方政府在对待农民工的就业竞争时，往往对就业工种、专业、人数、使用期限作了全方位和近乎苛刻的规定。

长期实行的城乡分割政策及由此导致的对农民工的就业歧视，其产生的后果之一便是我国城镇化严重滞后于工业化。目前，我国城镇化率为36%，与同等经济发展水平国家相比要低约10个百分点，与同等工业化水平国家比要低约20个百分点。这是农村经济发展滞后，农民收入增长不快的重要原因。我国农业和农村发展，面临着人均占有资源少，农业劳动生产率低的基本矛盾。因此，要富裕农民必须减少农民，要繁荣农村必须推进城镇化。而农民工进城就业，务工经商，只是农民迈向城镇化的初始形式，如果这一步不迈出去，城镇化就没有经济基础。没有城镇化，也就不能建设一个城乡统一的市场经济体制，实现农民的小康；而没有农民的小康，便不会有全社会的小康。

当前我国进入城市的农民工已突破1亿人，而据预测，今后脱离农业的剩余劳动力每年将以1300万人左右的速度递增。所以，我们必须从全面建设小康社会的战略高度，从农村改革的视野，来重视和解决农民工问题。

2003年1月，国务院办公厅发出了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出多方面的政策要求，比如“取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制”，“取消专为农民工设置的登记项目，……对农民工和城镇居民要一视同仁”等。应该说，这些政策贯穿着破除城乡身份，就业融于市场，保障民工权益，促进农民进城的思想，体现了市场经济和城镇化的发展方向，也显示出社会管理改革的方向。现在我们需要做的，是沿着这一方向，在以下几个方面进行努力：

一是根本转变计划经济、城乡分割的思维，确立市场经济、城乡开放与统筹的观念。

二是调整不符合城乡开放、市场经济的利益关系，积极创造条件，改变两种户口居民权利不平等的状况，给农民平等的国民待遇，解除对农民转移就业、身份转变的束缚。

三是推进政府管理职能的转变，建立农民工的利益保护机制，把对农民工管理的重点转到其合法权益的保护和服务上来。