国家开发银行副行长 刘克崮

今年底我国金融业将全面对外开放，健全和完善金融体系已迫在眉睫。党的十六届三中全会、中央经济工作会、政府工作报告、《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》多次提出，要深化和推进政策性银行改革。作为金融体系的重要组成部分，加快政策性金融改革发展十分重要。本文从我国政策性金融的现状和经济社会发展的现实出发，借鉴国际经验，提出了政策性金融改革发展的建议。

一、我国政策性金融的现状

（一）基本情况

为深化金融体制改革，实现政策性金融与商业性金融的分离，1994年我国成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，2001年又组建了中国出口信用保险公司，形成了我国的政策性金融体系。开发银行主要是支持“两基一支”领域国家大中型基建、技改项目及其配套工程建设，近年来还积极支持高科技、中小企业、教育、“三农”、城镇化、低收入者住房和境外资源开发利用等社会瓶颈领域，主要经营指标连续4年保持国际先进水平，截止2006年1季度，开行近90%的贷款用于支持电力、公路、铁路、石油石化、煤炭、邮电通讯、农林水利和公共基础设施八大行业，不良贷款率0.82%，资本充足率8.78%。农业发展银行业务多次调整，由初期的粮棉油购销、农业综合开发与基建技改扶贫等，到1998年执行国务院粮棉流通体制改革，专司粮棉油购销储备贷款业务，到现在的支持粮棉油购销储备及其产业化、农业加工龙头企业和中小企业发展、促进农业和农村经济发展等。进出口银行主要是支持我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口，对外承包工程与各类境外投资，及政府贷款转贷。出口信用保险公司主要为货物、技术和服务出口以及境外投资等提供政策性出口信用保险支持。

12年来，政策性金融在推进我国经济结构调整、缓解经济社会发展“瓶颈”、加快农业和农村经济发展、提高企业及产品国际竞争力、促进金融市场体系建设、增强国家宏观调控能力等方面发挥了重要作用，同时自身也有了较大发展。截止2005年末，4家政策性金融机构资产总额2.96万亿元，信贷资产余额2.69万亿元，负债总额2.80万亿元（开发银行和进出口银行主要是发行金融债券融资），所有者权益0.16万亿元，从业人员6.1万人。

（二）存在的问题

主要有：（1）功能定位不清，对地位、作用和业务领域认识不一。（2）没有专项立法，只有最初成立时国务院批准的文件，运行和监管缺乏依据。（3）资本金缺乏正常的补充机制，开发银行、农业发展银行资本金至今都没有增加。（4）机构设置不能适应业务发展的需要。开发银行国内只有省级分行，境外没有机构；进出口银行分支机构更少。（5）各个机构管理差异较大。

二、政策性金融的国际经验和发展趋势

政策性金融出现于19世纪，二战后发展较快，很多国家政府都非常重视，但发展情况和模式不一，20世纪90年代大多进行了转型。概括起来，有以下经验可供参考。

（一）政策性金融的本质特征

1、政府出资。以全资、控股和参股方式进行。如德国复兴信贷银行（KFW）、哈萨克斯坦开发银行（DBK）都是100%国有，中央和地方政府分别出资。

2、国家信用。政府给予国家信用或财政政策支持。如日本政策投资银行（DBJ）不仅资金绝大部分来源于政府投融资拨款和借款，还享有政府在预算中设立准备金或公积金补充资本金、财政贴息、税收减免、财政担保、亏损补偿和国家信用支持等政策。哈萨克斯坦开发银行（DBK）享有主权级信用，在国外发债政府出具安慰函，利润留作公积金。俄罗斯发展银行（DBR）政策性业务由政府单独从财政预算拨款进行担保。

3、体现政府意志。是实施政府政策目标的工具。如巴西发展银行（BNDES）主要职能就是执行政府的中长期投资信贷政策，实现国家工业化和经济高速增长及促进欠发达地区发展等政策目标。韩国开发银行（KDB）20世纪60年代先是为国家工业重建提供长期融资，20世纪70年代后集中支持重化工业、高新技术与尖端技术以及中小企业发展，1997年亚洲金融危机后开始促进公司和金融部门重组、参与民营化改造。

4、缓解瓶颈制约。主要是补充薄弱环节的资金需求，弥补市场不足和缺损，促进经济协调发展和社会公平。如法国存款保管库（CDC）是向公众提供低价房租的公共住宅服务，中小企业开发银行（BDPME）支持中小企业发展。德国复兴信贷银行（KFW）主要促进基础设施建设、区域均衡和中小企业发展等。

（二）政策性金融的类型

1、按业务性质，可分为四类：

一是福利性的，主要弥补市场机制导致的社会福利损失，促进居民生活水平普遍提高。二是补偿性的，主要弥补薄弱产业和行业发展不足，以金融方式对其进行补偿。我国的农业开发银行即属于此类。三是支持性的，对政府期望加快发展的经济体系中的特定组成部分提供融资支持。我国的进出口银行和1994年成立时的国家开发银行都是支持性的。四是开发性的，这是政策性金融的主体，其特点是引入市场机制和资金成本概念，运用效率与盈利原则，通过市场化运作，实现政府政策目标。我国现在的国家开发银行属于此类。

2、按政策性的程度，可分为三大类：

强政策性：全部是政策性金融业务，严格按政府指令运作，对出现的损失，政府给予全额补贴。包括福利性、补偿性和支持性的政策性金融三种，如巴西发展银行（BNDES）、日本政策投资银行（DBJ）、美国国民抵押协会（GNMA）、韩国住房金融公司（KHFC）等。我国的农业开发银行和进出口银行即属于此类。

政策主导性：主体是开发性金融，除少部分纯政策性业务外，多数业务不需要财政补贴，仅得到一定的政府信用支持，通过市场化运作，实现国家政策目标。开发性体现在能带来“发展利益”，包括增加就业、增进社会福利、提高居民收入等，多为社会发展瓶颈领域，其融资具有先行性、引导性特征，社会效益好，项目财务效益较差。如全球性的世界复兴信贷银行（IDRB），洲际性的亚洲开发银行（ADB）、美洲开发银行（IDB），国家性的德国复兴信贷银行（KFW）、韩国开发银行（KDB）等。我国的国家开发银行属于此类。

弱政策性：主体业务已商业化，承担少量政策性业务，有一定国家信用和注资。如新加坡星展银行（DBS）、美国联邦国民抵押协会（FNMA）和联邦住房抵押贷款公司（FHLMC）等。此外，有些商业银行也做某些单项政策性业务，类似目前我国商业银行从事有财政补贴的助学贷款业务。

（三）政策性金融的发展趋势

1、广泛存在，继续发展。目前，政策性金融在大多数国家包括发达国家在内依然存在并继续发展，特别在发展中国家，机构在增加，规模在扩大。如印度、俄罗斯、哈萨克斯坦和韩国等许多国家，近几年都新设立了不同功能的政策性金融机构。

2、由单一强政策性向综合政策主导性转化。主要依靠政府补贴的传统意义上的强政策性机构在减少，实行市场化运作的政策主导性机构在扩大，成为当今政策性金融的主要类型。运行模式由单一政策型向综合开发型发展，业务范围由国内向境内外并行转化，股权由单一向多元化发展，法人治理结构不断完善；通过集团化、母子公司和分帐管理，实现集约化、专业化及政策性业务与商业性业务的分离。如德国复兴信贷银行（KFW）就是金融控股集团，下面分设促进银行、中小企业银行、出口与国际项目融资银行等若干子公司。韩国开发银行（KDB）拥有大宇证券等多家子公司和控股公司。

3、业务领域随各国经济发展状况动态发展。工业化初期以支持能源、交通、市政公用等基础设施和基础产业发展为重点，中后期以支持不发达地区、出口信贷、中小企业、低收入者住宅和公共卫生等为重点。大体在亚非发展中国家主要解决经济发展瓶颈，推动基础设施基础产业发展和出口，侧重开发性；欧美发达国家主要是欠发达地区、农业、低收入住宅、中小企业，促进区域均衡发展和社会公平。

4、专门立法。对政策性金融活动，趋向于单独立法，专项监管。如德国复兴信贷银行（KFW）、哈萨克斯坦开发银行（DBK）、韩国开发银行（KDB）都有专门银行法监管，不受商业银行法制约。

三、我国政策性金融改革发展的基本思路

从我国现实国情和经济、金融的改革发展需要出发，借鉴国际经验，在今后相当长时期内，我国要继续充分发挥政策性银行的作用，为此要加快政策性银行的改革发展。其基本思路为：

（一）功能定位

我国政策性金融的性质是：国家信用，政府目标，市场运作，自主经营。需要特别指出的是，这里所说的市场运作是指按照价值规律和市场规则来运行，不同于商业化，商业化是逐利的，政策性金融主要是体现政府意志，实现政府目标，不以逐利为主要目的。

主要功能是：填补瓶颈领域融资空白，以及前瞻性、战略性投入，发挥先行者作用；在市场不足和制度缺失的领域，完善融资市场和制度，发挥建设者作用；带动社会资金进入资金短缺的领域，发挥引导者作用；致力于发展目标，实现社会公平，发挥促进者作用；协助化解金融风险，发挥支持者作用。

在运行中，要处理好四个关系：一是国家信用和市场运作的结合；二是政府目标、社会发展利益和企业效益的结合；三是政府指导和自主经营的结合；四是金融同业职能分工与竞争合作的结合。

（二）业务领域

主要包括：一是基础设施、基础产业和战略性产业，支持经济结构战略性调整，提升国家整体竞争力。二是欠发达地区，包括新农村建设，老、少、边、穷地区，中西部地区，东北等老工业基地等，促进区域协调发展。三是市政公用设施，支持城镇化发展。四是中小、微型企业，促进就业，活跃经济。五是低收入者住房，改善其家庭生活状况，促进社会公平和稳定。六是境外金融合作，开发利用境外战略资源，支持经济外交。七是对外贸易，增加出口，引进技术。八是配合处置金融风险，防范和化解金融危机。

（三）组织模式

有两个方案可供选择。一是将现有政策性金融机构整体重组成一家新的综合型政策性金融控股集团，也可先将其中部分机构合并成立新的综合型政策性金融控股集团，下设若干专业性子机构，提高集约化、专业化程度和综合运行效率。二是现有政策性金融机构格局大体不动，分为综合型和单一型两类。开发银行可向综合型开发性金融机构发展，中国农业发展银行、进出口银行、出口信用保险公司可继续保持单一型支持性政策金融机构，待条件成熟后向综合型机构转化。同时完善开发银行、进出口银行分支机构体系，国内可延伸到重点市，国外可按大经济区域设立，提高金融服务水平和效率。

（四）法人治理结构

产权由单一向多元转化，以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，发挥中央和地方政府的作用，调动积极性。建立董事会（或理事会）、监事会和经营管理层组成的法人治理结构。董事会由产权管理部门、经济管理部门和金融机构的代表组成，为决策机构。监事会由产权管理和其他有关部门组成，监督董事会和经营管理层。日常经营由经营管理层自主决策。

（五）政策支持

充实政策性金融机构的资本金，并建立长效补充机制。对政策性业务，国家给予财政贴息或用国家信用筹集低成本资金，以及一定的坏帐核销自主权等政策。为防止政策性机构用国家信用与商业银行进行不公平竞争，对综合型开发性金融机构，可通过母子公司和分帐制等方式，将其政策性业务和商业性业务分离，分帐核算，分别考核。

（六）金融合作

各政策性金融机构间要加强合作。对境外业务，开发银行、进出口银行和出口信用保险公司应各有侧重，优势互补，联手服务。开发银行以基建技改项目为主，进出口银行以贸易为主，对大型重点经济外交和资源开发项目，可以银团贷款等方式联合提供服务。对农村业务，国家开发银行侧重基础设施，农业发展银行侧重生产流通企业。

政策性金融与商业性金融要分工合作，在部分领域和一定时期可有适当交叉和适度竞争。政策性金融进入商业性领域，应以“三不”为原则，即市场难以调节、商业银行不愿进入的；市场有所调节但调节不到位，发挥作用不足的；市场发育不够，制度机制不健全的领域。对国家大型重点工程，二者可联合提供组合式服务；对政策性机构功能不足的，可与商业银行的功能优势（如结算网络）相结合，予以弥补，互利双赢。

（七）法规和监管

尽快制定出台政策性银行条例，规范政策性金融机构经营行为，待条件成熟后再正式立法。对综合型开发性金融机构所从事的政策性业务和商业性业务，银监会实施功能监管，按政策性金融法规和商业性金融法规分别监督分别管理。

（本文系作者在中央党校进修部第39期省部A班学员论坛上的发言）