合同外包是在新公共管理运动中发展起来的一个非常重要的制度，是指政府将一部分公共服务通过合同的方式让政府以外的主体来承担，政府在公共服务提供过程中只是负责监督合同的履行，并支付报酬。它作为一种更民主、更温和、更富有弹性的管理手段，由于较大限度地融入了市场的成分，提高了社会主体对行政管理事务的参与程度，体现了现代行政管理的民主和法治精神，因此，在国外行政管理各个领域被广泛运用。
新公共管理与合同外包
20世纪的最后25年，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮，在转轨国家、新兴工业国家和大部分发展中国家也出现了同样的改革趋势。尽管各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是在一些具体目标、项目的管理方式上采用企业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量。在目前的研究中，一般将其称为“管理主义”或“新公共管理”。新公共管理包括诸多方面，比如，公共部门战略管理，公共政策的设计、执行与评估，公共组织管理，人力资源管理，等等，其中，部分公共服务的市场化是新公共管理的一个重要方面。
部分公共服务市场化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程，也就是说，政府部门通过合同外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只需承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。其中，合同外包就是由公共部门和政府作为顾客和委托人，同代理人即那些能够真正提供公共服务的组织（公营或私营的）签订合同。它把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它的做出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。在合同外包中，政府的责任是确定需要什么，然后依照所签订的合同监督合同的履行，并且，在对方履行合同义务后支付报酬。合同外包可作为既提高政府服务水平，又缩小政府规模的一个重要途径，也是降低成本、节约开支的有效手段。
合同外包的作用
合同外包是行政主体的一种富有弹性的管理方式，它既不像行政命令那样僵硬，易窒息行政法律关系对方主体的积极性，又不像民事行为那样自由随便，它是双方当事人协商自由与行政权优先性的有机结合。第一，合同外包有助于扩大行政参与，实现行政民主化。现代法治国家追求的一个目标就是扩大行政参与和政治沟通。在合同外包中，由行政主体和行政法律关系对方主体共同对行政目标的实现方式和内容进行协商确定，改变了传统上对方主体在行政法律关系中的被动地位，将对方主体参与行政管理的程度提升到了一个相当高的水平。
第二，合同外包有助于降低行政成本，提高行政效率。从满足人们对良好的公共秩序和高质量的公共产品看，行政管理活动也是一种社会服务。从经济学角度分析，提供服务就要考虑投入和产出，传统的行政管理活动中，往往忽略了这一点。而在现代行政中则充分考虑到了这种要求。行政主体通过合同外包，把提供公共产品的任务交给社会去做，而社会上的对方主体会从经济效益角度来衡量其行为的可行性，这样就会降低成本，提高效率。合同外包在我国也有一定的发展，如政府采购合同、公共工程合同等的广泛运用，在保证政府提供令社会大众满意的公共产品同时又降低成本方面取得了有益的进展。
第三，合同外包有助于转变传统行政理念，树立服务行政观念。合同外包减少了权力单向性的、强制的、僵硬的因素，增加了合意的成分，大大改善了行政主体与对方主体的关系。在传统行政领域，行政主体往往是依仗行政权力的强制性力量推行政府的政策目标，而很少顾及对方主体的感受，奉行的是一种管理理念。而在现代行政中，合同外包等柔性行政行为方式的广泛运用，就改变了行政主体的权力思维，而转向为社会公众提供服务这样一种行政观念。
合同外包纠纷的救济模式
从西方国家的法律救济模式看，对合同外包纠纷的解决主要是通过行政法上的救济方式，具体制度表现为协商、仲裁或行政机关内部裁决等司法外解决方法或通过司法途径。在英国，在不区别公法和私法争议的救济管辖体制下，合同外包纠纷全部由普通法院审理，但法院在审理案件时，适用不同于民事纠纷的法律。在法国，将合同外包视为广义的公共管理行为的一种，由此而产生的争议通过行政诉讼解决。在德国，作为一般规则，如果合同外包一方当事人不履行合同义务，也是通过向行政法院提起诉讼来解决合同履行问题。在我国，行政法学者对合同外包纠纷的解决倾向于通过行政复议和行政诉讼途径，而民法学者倾向于从私法合同角度来解决合同外包纠纷。
其实，从根本上说，合同外包是行政主体在公共管理过程中，为推行行政政策、实现行政目标而采用的行政手段，其具有明显的行政性，它不同于行政主体以民事法人的身份与他人就民事权益订立的私法上的合同。虽然行政主体运用非权力性的合同进行行政行为，但是作为签约人一方的行政主体，其原有公权力主体的身份并未改变，仍具有单方对合同行使公权力的强制性特征。因此，对具有明显行政性的合同外包纠纷应该通过行政法途径进行解决。
