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  西方政党党内民主的基本特征 谢 峰  
 

西方政党的党内民主经历了一个从无到有、逐渐发展的历史过程,它是伴随普选制及其他民主制的发展逐渐发展起来的。随着西方各国民主政治的确立及民众民主意识的增强,政党内部的民主状况逐渐成为影响选民是否加入政党、是否支持政党的一种重要因素,这使西方政党逐渐重视内部民主建设。目前,西方大多数政党均建立起以民主原则为基础的权力运行机制,这一机制以选举、监督、党员参与为主要内容,以制度化保障民主的操作实施。具体来讲,西方政党党内民主表现出以下特征:

一、通过选举选拔党内重要官员及本党国家公职候选人(如总统候选人或议员候选人)是西方政党党内民主的首要特征。从西方政党的整体发展看,早期那种封闭集权的方式,即不经选举而由党内某一小集团来决定党内官员及国家公职候选人的做法,目前已不多见。党内官员和公职候选人逐渐由竞争性选举产生,且定期举行,享有选举权的人群范围扩大,有些政党如美国政党甚至允许非党员参与投票,同时对参选人员的限制也有所减弱。

不过,在增强党内选举民主程度的同时,多数政党注意保持组织对选举的适度干预。这些干预手段主要包括:一是党组织对选举人和参选人的准入资格设定某种限制。如英国工党参选领袖的候选人须是本党下院议员,并须得到相当比例的议员支持;二是党组织控制选举的某一具体程序。如英保守党实行领袖两轮选举,第一轮由本党议会党团筛选出两位候选人,再投交全体党员表决;三是党组织拥有否决选举结果的权力,如英工党可否决当选的议员候选人;四是党组织有权决定公职候选人在政党名单中的顺序,如以色列工党。组织干预型是西方政党常见的党内选举模式,之所以在扩展党内选举的同时又加以组织控制,其目的是既满足广大党员的民主需求,又保证党组织对当选候选人的领导权威,使组织的意愿顺利加以贯彻。

二、通过各种途径监督制约党内权力行使是西方政党党内民主建设的重要内容。党内民主不仅要求权力的合法性来自民主的选举竞争,来自党员授权,它同样要求权力应在遵循维护政党整体利益的原则下受到有效的监督制约,因此,发展党内民主的一个应有之义即是健全权力监督制约机制。真实有效的民主必然伴随一套完整的监督制约机制,缺乏此机制的民主,不仅有效性、真实性与可操作性难以保证,而且由于权力的滥用带来腐败等问题,会直接损害政党的廉洁与凝聚力。

目前,西方政党主要通过三种途径对权力监督制约:一是设立独立的监督机构。这一机构设置的核心思想是确保监督人与当事人之间没有诸如权力、工作等妨碍监督独立性的因素存在,使监督主体相对于监督对象在地位及利益等方面具有超然性。如德国社民党的监察委员会,法国社会党的中央协调委员会等。此类委员会通常独立于党内其他权力部门,由定期选举的委员组成,一般有较大职权,根据制定的法规对党内官员违纪行为进行查处。

二是通过议会督导员管理本党议员。督导员主要职责即是负责了解本党议员的动态,传达政党对议题的立场,协调议员的观点,督促议员出席议案表决并在表决中与政党保持一致等。由于议员言行关系重大,因此设立督导员可有效规范本党议员的行动。例如,在纪律较为严明的欧洲社会党内,一旦议员被督导员发现对本党不忠,重者开除出党,轻者前途受损。由于议员在无政党支持下很难再次当选,因此在涉及重要议案表决上,其言行多从本党整体利益出发,从而有力束缚了议员可能出现的各行其是的散漫行为。

三是建立在任官员弹劾制。如英国工党规定,当工党在野时,向现任领袖发起挑战的议员须获20%的工党下院议员支持,可成为同现任领袖进行竞争的领袖候选人;当工党执政时,不仅须获20%的下院议员支持,还要经过工党年会三分之二的代表同意方可。

三、扩大党员对党务的参与,增加党员在决策和人事领域的民主权利,是西方政党扩展党内民主的另一重要举措。在人事领域主要表现为普通党员在决定中央层及地方层领导机构组成方面的权力逐渐增加。在中央层最重要的选举——领袖选举中,美国、英国及加拿大等国的一些政党逐渐允许普通党员参与;在另一重要选举——本党国家公职候选人选举中,相比领袖选举,允许普通党员参与投票的政党就更多。相比中央层,普通党员更为广泛地参与地方党组织领导层的选举,因而对地方人事变动的影响更大一些。

在决策领域,普通党员的参与主要通过两种方式:一、党员对重大决策拥有投票征询权或投票表决权。尤其对一些攸关政党自身政治定位、民意支持率及未来发展前途的问题,或引发政党分裂的问题,政党可能将之付诸全体党员,通过投票征询意见或实行党内公决;二、党员在政策形成过程中发挥影响。这一影响主要通过两种渠道:一是传统的渠道,即党员参加各级党组织召开的座谈会、讨论会等,对政党存在的问题及未来发展进行思考、辩论,进而以意见书或建议书的形式层层上递,最终上达中央层。另一渠道则是伴随科技发展与网络普及出现的网络渠道。由于网络具有便利、快捷及互动功能,因而西方政党较重视通过建立网站收集信息,反馈意见,主要形式即是建立网上党员论坛、组织领导人与党员的网络见面会、就某一问题征求党员网络投票等。这一新的参与渠道不仅使党员不受时空限制随时获取信息,而且中央层可绕过中间环节直接与基层党员交流。不过,整体而言,普通党员在决策领域享有的民主权利相比人事领域的民主权利相对弱一些,而且其作用集中于政策形成的初期阶段,至于政策最终形成及细节制定则主要依靠高层政治家与各类专家智囊。

四、党内民主管理的制度化是西方政党党内民主的一大特征。这一制度化包括两个层面:一是政党层面,即政党自身对其内部事务的民主运作进行制度设计,相关事项均按具体规定执行,如党内选举制、监督制等就是具体的制度设计。西方政党之所以重视对民主的制度设计,主要原因在于,民主精神、民主原则的具体落实需要一系列行动支撑,而若使行动始终遵循而不偏离民主的轨道,使民主具有真实性、可操作性,则需具体的制度程序予以保障。

二是国家层面,即国家介入政党内部事务,用法律规范党内民主。西方多数国家主要把政党看作一般性民间社团,党内民主属于政党内部事务,国家不予干涉,政党运作只要符合一般社团的规则即可,因而较少用法律来规范党内运作。但有些国家把政党看作准国家机构,认为政党内部运转健全与否对民主政治发展有重要影响,因此会用法律来规范政党行为,形成党内民主的法制化。如美国、挪威对涉及政党国会候选人、总统候选人等党内重要选举做出法律规定;德国则有专门的政党法对党内机构组成及职责划分、选举程序及任期限制、财政运作及仲裁等规定得非常详尽。

适应西方社会发展,加强政党竞争力,西方政党党内运作出现上述民主特征。但是,这种民主化发展并非没有限度,党内民主的工具性以及适当集权对政党运作的必要性,使西方政党党内民主的发展受到限制。


 
   
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