□金三林
当前，我国政府对房地产的调控目标实际上存在三个，按重要性排序分别是：保持房地产投资的平稳增长（本质上是经济增长目标，因为房地产投资是固定资产投资的重要组成部分）；抑制房价上涨过快；保障居民基本住房需求（本质上是民生目标）。
但这三重目标本身是冲突的。比如，当住房投资快速增长时，政府为了控制总需求过度扩张，采取紧缩银根、控制土地等政策，虽然控制住了总需求，但同时也减少了住房的供给，使房地产市场供求失衡，进而导致住房价格上涨，居民的购房能力下降。近些年来，我国政府对房地产市场的调控始终在这三个相互冲突的目标之间徘徊，尤其是在前两个目标和后一个目标之间摇摆不定。
1998年，国务院出台23号文件，大力推行住房制度改革。但其目的主要是培育新经济增长点，通过房地产业的发展来拉动经济增长，应对1997年亚洲金融危机带来影响，而不是要解决绝大多数老百姓的安居问题。即使是这样，这些年来，各级政府对这一政策的执行也有偏差，过多地追求经济效益，而忽略了政府在住房方面的社会保障职能。
2003年6月，央行出台了121号文件，对房地产市场进行宏观调控。这一政策的取向主要是抑制投资过热，保持社会总需求的平稳增长。但随后，国务院随后又出台了18号文，进一步强调房地产的发展。2004年，由于投资需求继续膨胀，房地产市场调控的重点放在控制供给方面，政府出台了紧缩土地供应和收紧开发贷款两项政策，其结果当年土地供应量负增长11％，商品住宅竣工面积仅增长2.1％，加剧了住宅供不应求状况，拉动全国房价创纪录地上涨15.2％，这个影响一直延续到2005年。
可以看出，上述调控措施几乎都是增长导向，调控目标主要是保持房地产投资的平稳增长，而民生取向以及政府在百姓安居中所应承担的职责基本上没有体现。
2005年，全国、尤其是上海等地的房价快速上涨，引发了居民的严重不满，房地产市场调控目标又转向控制房价过快上涨的问题上。中央政府先后出台了“国八条”和“七部委文件”，将控制房价提高到政治高度，建立政府负责制，一些地方也采取了相应的房价控制措施。但调控结果与控制房价的目标背道而驰，不仅全国房价总体继续上涨，北京等地的房价在2006年一季度甚至大幅飙升。于是，2006年5月，国务院又出台了“国六条”。
应该说，从经济增长到控制房价，房地产市场调控目标是在朝着关注民生的方向前进。但为什么调控结果和目标背道而驰？关键在于各级政府担心房地产价格的下降将会影响到第一个目标（即经济增长目标），在实际调控中陷入了两难处境：一方面“怕涨”，另一方面又“怕跌”。或者说，政府仍然在“保持经济增长”和“保障居民基本住房需求”这两个目标孰轻孰重之间徘徊，难以做出轻重取舍。
客观地说，“经济增长”、“控制房价”等房地产市场调控目标是我国特定历史时期和经济发展阶段的产物，这两个目标也确实促进了我国的经济增长，改善了居民总体居住条件。但这两个目标已不能适应新形势、新国情的要求，也不符合现代国家的通行做法，应该进行调整。
笔者认为，我国房地产市场调控目标调整的总体思路应该是：按照以人为本和科学发展观的要求，以保障居民基本住房需求为政府调控房地产市场的基本出发点，同时兼顾经济增长。保障居民基本住房需求，不仅要建立多元化的住房供应体系，保障低收入居民的住房需求；同时还要通过财政、货币政策抑制房地产市场泡沫，保障中高等收入居民的基本住房需求和合理的投资需求。
之所以提出这一调整思路，除了现行的房地产市场调控目标相互冲突、并导致我国房地产市场发展失衡等原因外，还基于以下三点考虑：
一是“以保障居民基本住房需求为核心，同时兼顾经济增长”的房地产市场调控目标能有效统一。在居民消费结构升级的大背景下，庞大的居民住房需求，本身就能促进投资的增长。任何鼓励和维持居民基本住房需求合理增长的措施，同时都会促进经济的合理增长。
二是中央政府将“保障居民基本住房需求”由次要目标调整为首要目标，并施加严格的约束，将有效纠正地方政府在理念和行为上的偏差，从为利益集团“造市”转变成为老百姓“造房”，从与中央政府的非合作博弈转变为合作博弈。
三是这种调整的时机已经成熟。新一届中央领导十分关注民生问题，不仅提出了科学发展观，出台的新政策也更关注民生问题，得到了广大人民群众的高度拥护。今年出台的房地产调控措施对增加和改善住房供给也给予了更多的重视，强调“要着力调整住房供应结构，重点发展普通商品房和经济适用房，建立健全廉租房制度和住房租赁制度”。可以说，当前正是我国房地产市场调控目标进行战略性调整的有利时机。至少，政府部门和理论界都应该深刻反思、深入探讨房地产市场调控目标是否应该进行调整这一重大问题了。
这一新思路下的房地产市场调控手段也不外乎是土地政策、货币政策、财政政策、市场监管及其组合，笔者不一一赘述，只想指出两点：
第一点是，土地政策的运用并不意味着政府可以通过控制土地供给的方式来实现其建立住宅保障体系的目标。我国经济适用房建设用地的教训和国外的经验都告诉我们，将土地直接划拨或低价转让给房屋生产者是一种低效率的方式。而对低收入居民进行直接补贴或直接的税费减免，是一种更有效率的方式。即使对廉租房等必须依靠政府提供的住宅，也不一定非要政府直接生产，完全可以通过市场购买取得。我国的土地一级市场还需要深化市场化改革，切不可借“改善民生”的名义再给各级政府直接配置土地的权力。进一步说，土地是否可以作为宏观调控的手段，也是一个颇有争议，需要研究的问题。
第二点是，在市场经济条件下，房地产市场调控需要财政政策和货币政策的有机配合，但货币政策更适宜解决总量问题，而财政政策更多用于解决结构性问题。总的来说，解决中低收入居民的住房问题应更多依靠财政政策，而抑制房地产市场泡沫、保障中高等收入居民的住房消费和投资需求，可更多地采用货币政策。
