□蔡守秋 李光禄 孙法柏 常纪文 吕忠梅

建立科学的法律体系

环境友好型社会是一种人与自然和谐共处的社会形态，是指人对自然环境持友好态度、友好行为的文明社会，其基本要求是：倡导环境文化和生态文明，社会各界奉行对环境友好、人与自然和谐的基本理念；以环境承载力为基础，以遵循自然规律为准则，人类的生产、消费和生活活动与自然生态系统相协调。建设环境友好社会包括非常丰富的内容和任务，涉及众多的部门、学科和工作领域，其中加强环境友好社会的法制建设是一个重要方面。

根据我国环境资源立法的成就和问题，现就促进和保障环境友好社会建设的法律体系的框架，提出如下建议：

1、将建设环境友好社会作为贯穿整个环境资源立法的指导思想和立法目标，用环境友好的基本理念指导制定、修改、补充和完善有关法律。笔者建议在制定《民法典》或《物权法》时，应该体现建设环境友好型社会的基本理念，体现“热爱自然、尊重生命、保护环境、珍惜资源、人与自然和谐”等环境友好观念。

2、加强环境教育立法，倡导环境文化和生态文明，培育环境友好的文化氛围。美国国会早在1970年就制定了《环境教育法》。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》，阐述了环境教育的基本思想。联合国环境署和联合国教科文组织于1975年共同实施《国际环境教育计划》。实践证明，建设环境友好型社会，必须广泛开展全民环境教育。国家应该尽快制定《全民环境教育法》，将环境教育活动制度化、法律化，引导公众从社会主义新文明的角度认识环境友好型社会，培养公众的环境风险和环境保护意识，形成建设环境友好社会的主流社会舆论、良好道德风气和强大的精神力量。

3、加强循环经济和环境友好市场立法，大力发展循环经济和环境友好市场，建立以循环经济和绿色消费为重要特征的经济发展和生活消费模式。国家应加强促进循环经济的立法，通过循环经济法贯彻“减量化、再利用、资源化”的原则，在产品的生产过程中实行清洁生产，实现资源的高效利用、废物的循环利用。同时加强环境友好市场立法，充分发挥市场机制在建设环境友好社会中的作用。还要加强绿色消费立法，倡导绿色消费、适度消费、公平消费等对环境友好的消费方式，培育绿色消费群体，形成环境友好社会的市民社会基础，通过转变消费方式引导和促进环境友好产业和产品升级、带动环境友好产品的生产和服务，形成绿色消费与绿色生产之间的良性互动。加强绿色消费立法，首先要加强政府绿色采购等立法，促进政府活动尽量节约资源能源；同时应该建立健全引导公众绿色消费的激励机制。

4、加强环境友好技术立法，大力发展和应用环境友好的技术和产品。目前我国循环经济等环境友好活动所依赖的先进生产技术和关键链接技术还不能适应经济发展和环境保护的需要，有些技术还难以有效地在实践中得到转化应用。应该通过环境友好技术方面的立法，健全环境友好技术标准、标志和其他技术规范，规范环境友好技术创新、支撑、转化和能力建设等工作，促进环境友好技术和产品的发展，形成资源消耗少、资源和能源利用效率高、废弃物排放少的生产技术体系，使人类对自然的开发和利用能够控制在生态环境可自我更新的范围之内。

5、加强环境友好生态区立法，规范对环境友好的生态省、生态城市、生态乡村、生态社区、生态企业、生态工业园区、生态农业园区的建设。环境友好社会由环境友好省、城市、乡村、社区、企业、工业园区、农业园区等组成。到2005年，我国已建立9个生态省（海南、吉林、黑龙江、福建、山东、浙江、安徽、江苏、辽宁）、528个生态示范区、79个全国环境优美乡镇、50个国家环保模范城市或城区、17个各种类型的生态工业示范园区、32家国家环境友好企业、488所国家级“绿色学校”和2300个省市级“绿色社区”。如果将这些建设环境友好社会的措施法定化、正规化、制度化、程序化，必将有力地促进我国建设环境友好社会的步伐。

6、加强环境友好社会法律制度立法，形成能够促进和保障环境友好社会建设的法律制度体系。建设环境友好型社会，政府起着主导作用，领导是关键。环境友好型社会是一种新型的社会发展状态，要创造向新的社会发展阶段转型的必要的政治保障条件和法律制度保障。为此，应该通过立法，建立健全如下法律制度：包括建设环境友好社会的政绩考核制度；环境与发展综合决策制度；绿色国民经济核算制度；环境影响评价和环境风险评价制度；生态补偿制度；公众参与制度，包括国家和企业的环境信息报告制度、企业环境信息申报登记制度、环境标志和标识制度、公众环境信息的查询和获取制度以及环境公益诉讼制度。同时应该注意建立健全各种建设环境友好社会的执法监督管理制度。

建设环境友好型社会是一项长期的战略任务，为了加强环境友好社会的法制建设，建立健全环境友好社会的法律体系，国务院有关行政主管部门应该研究制订“环境友好社会立法规划”，并争取将其分别纳入全国人大的立法规划、国务院的立法规划，以便有计划、有步骤地统筹安排环境友好社会立法工作。各省、自治区、直辖市的立法机关和人民政府，特别是试点地区和城市，也应该制定环境友好社会立法规划，逐步建立健全环境友好社会的地方性法规和规章，使建设环境友好社会的工作有法可依，有章可循。总之，要按照建设环境友好社会的要求，进一步补充、修改和完善有关法律法规，尽快建立起符合我国国情的、科学的环境友好社会法律法规体系，逐步将环境友好社会工作纳入法治化、规范化轨道。 （蔡守秋）

公众参与是关键

一、环境友好型社会与公众参与的关系

环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵就是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展，人类的一切行为、活动和制度都以与自然相协调为前提。因此，建设环境友好型社会是涉及社会、经济、文化的系统工程，其参与主体包括政府各部门和经济、社会各层面的每一个人。其中的公众参与是其他各主体参与的基础和推动力，可以说，环境友好型社会建设的成功与否，与公众参与环境保护的程度密切相关。

过去，虽然我们一直强调“环境保护，匹夫有责”，但环境保护仍然举步维艰，效果甚微，究其原因，其中一点就是公众参与的机制没有很好地启动起来，或者说公众参与的权利和热情没有很好地发挥和激发出来，我们往往只强调了“匹夫之责”，而忽视了“匹夫之权”。其实，人人都有享有良好、适宜环境的愿望，如何把这一愿望权利化，正是完善公众参与机制的重点内容，只有一方的权利得以保障，他方的义务才能自觉履行。只有把公众参与作为公众的一项权利，而不仅仅是义务，才能更好地发挥公众保护环境的作用，实质上，也只有通过鼓励和保障公众参与权的履行，才能更好地督促各级政府履行环境保护的义务，才能更好地制止企业、个人破坏环境的恶行，才能保障环境保护制度的落实，保障环境友好型产品、技术的研发及环境友好型社区的建立。

一言以蔽之，构筑建设环境友好型社会法律保障机制，公众参与机制的完善是重点，权利化的公众参与机制对促进环境友好型社会的建设具有重大意义。

二、当前我国公众参与机制存在的问题

环境保护，在西方一般是自下而上，是公众主导型的，是公众推动政府立法，监督政府执法；而在我国往往是自上而下，是政府主导型的，是政府提倡公众参与环境保护，要求公众守法。这在现实中的表现就是，公众这一环保主体是被动的，较之环境保护好的发达国家，我国的环保团体较少，环保团体在我国环境保护立法、执法和重大环境保护行动中所发挥的作用更是难以称道。虽然经过多年努力，我国有关环保的法律体系在不断完善，参与环境保护的民众也越来越多，但问题也是显而易见的，公众参与机制仍然不够完善。

1、公众参与的程度还不够深，参与的范围还不够广。“中国公众环保民生指数”2005年度报告表明，虽然中国公众环保关注度很高，但参与能力并不强，存在着“光说不练”的现象。这是公众参与权不畅，或者公众维权意识不高的表现。另根据《环境影响评价法》第11 条和第21 条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响,应当编制环境影响报告书的建设项目”，公众才有发表意见、提出异议的机会，许多项目可以合法地避开公众参与制度。

2、虽然在经济建设的环境监督和环境决策方面，我国的法律工具并不少，但在作为法律实施保障之一的社会监督和公众参与方面，还缺乏具体的范围、途径、程序的规定。突出的表现之一是，在环境影响评价中，公众参与的时机滞后。现实中，大量对环境产生重大影响的大规划、大工程、大项目上马，公众不知情，也没有渠道表达自己的意见，公众利益被大量侵蚀。现行立法中的公众参与并不包括对环境影响报告的实施监督，公众对于经环境影响评价后核准开发的规划和建设项目的实际建设运行并没有参与监督的权利。环境影响的预测和实际是否符合，相应的环保对策和措施是否付之实施，公众根本无从知晓、无法参与。

3、公众参与权救济制度不完善。有权利必然有救济，没有最后法律保障的权利是虚假的权利。为此，很多国家，如美国、加拿大等相继规定了保护环境公共利益免受侵害的公益诉讼制度。而中国在这方面几乎是一片空白，公众和环保团体尚未获得公民诉讼的资格，对环境不友好的行为，公众只能是望而兴叹。缺乏司法权的救济，公众参与势必流于形式。

三、适应环境友好型社会的建设，完善公众参与机制的构想

公众是最大的环境利益主体，任何环保工作离开了广大公民的自觉行动，不可能有什么持久效果。问题的关键在于如何正确引导公众参与，变环境保护的基本国策和政府行为为公众的自觉参与和严格监督。

首先，应该鼓励环境保护团体的设立，保障其独立行使权利，充分发挥其环境监督、保护的功能。环保团体，是公众参与的重要渠道，依靠其团体优势和专业优势，公众能够更好地监督政府立法、执法行为，防止企业、个人的环境破坏行为。赋予公众公民和环保组织独立的法律地位与诉讼资格，建立环境公益诉讼制度，是保障公众参与，建设环境友好型社会的法律保障。

其次，改革我国的环境影响评价制度，加大公众参与的广度和深度。公众参与环境影响评价，不应仅仅停留在项目规划的事前监督上，还应包括事后监督，不应仅仅是对建设项目规划的评价，还应包括立法规划的评价，把公众参与贯穿到建设规划项目和立法规划项目的全过程，确保所有与环境有关的行为和决策以与自然和谐、环境友好为前提。

再次，完善政府环境管理民主化。公众参与是政府环境管理民主化、公开化的重要体现。环境领域公众参与机制的具体设计就是着眼于能够使此种机制得到政府的积极响应和主动运用，使政府意识到这是一种可以优化政府运行模式，提高政府治理能力的机制。公众可以通过行政或者司法等程序对政府的环境管理行为进行监督。在公众参与监督之下，政府依法管理环境，环境友好型社会建设的相关制度才能落到实处。 （李光禄 孙法柏）

培育环境友好型的生活方式

众所周知，环境问题和人们的生活习惯密切相关，如喜吃野生动物可能带来生态失衡问题，不节约用水可能带来地区性的水荒问题，更换电器过于频繁会带来电子垃圾污染的问题，乱丢废电池可能带来汞等重金属污染的问题。因此必须对人们的生活习惯进行科学的引导，使之适应环境友好性的要求。引导的方式除了进行科普、环境、国情的宣传教育外，在法治的社会，还应该适度发挥环境资源法制的培育作用。

目前，美国、加拿大、俄罗斯、日本、欧盟等国家和地区的经济比较发达，比较注重全面和全过程地预防和治理环境问题。培育公众的环境友好型生活方式，最大限度地减少因生活带来的资源浪费、环境污染和生态破坏问题，是这些国家环境保护的一个重点工作。在我国，环境污染、生态破坏和资源紧缺已经成为制约中国经济和社会进一步发展的瓶颈。国民生活导致的环境资源问题是产生这个瓶颈的一个重要原因。因此，必须加强国民环境友好型生活方式的法制培育。

在法律和政策体系的构架方面，应该着手进行以下几个方面的工作：

第一，在修订《环境保护法》时，既要在导言或者第一条的立法目的中对公众进行详尽的环境资源国情教育，还要设立专条，从国民生活的几个主要方面对公众提出培育环境友好型生活方式的主要要求，又要在环境宣传教育和环境日、地球日的纪念等条款中设置公众环境友好型生活方式的培育参与和接受等内容。

第二，修改现行的《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《水法》等法律法规，在其中设置促进公众培育环境友好型生活方式的目标和具体措施规定，或者完善已有的目标和具体措施规定。在制定目前缺乏的振动污染、有毒化学品污染、放射性污染、光污染控制等立法时，设置类似的目标和符合我国经济、技术发展状况的举措。

第三，制定《循环经济促进法》和《资源有效利用促进法》，在其中对公众进行相应的国情教育，对公众的生活提出基本的资源节约和环境友好要求，设置有针对性的环境宣传教育规定。在此基础上，针对容器包装物的分类收集与循环、清洁资源的使用、不可再生能源的节约使用、食品资源的循环利用、家用特种机器的安全使用年限和再利用、电子垃圾的回收与处理等方面制定专门的法律或者条例。此外，国务院和有关机关颁布政策性文件时，也要结合我国的环境资源状况提出符合实际需要的举措。

在法律与政策机制的构建方面，既要讲究机制体系的全面性和相关性，突出重点，又要讲究可操作性，能够解决问题。基于此，目前和今后一段时间，应该做好以下机制的建立和完善工作：

一是观念的培育机制。国家制定和颁布环境资源立法，其目的不应只是加强部门的职权和管制，还应从可持续发展的高度和国家建设资源节约和环境友好型社会的战略角度，来培育公众的民族环境资源文化，形成科学的环境资源国情观、环境资源消费水平观、环境资源消费方式观和国家环境政策支持观。这就要求立法要建立和完善环境资源国情教育机制、具体事项的说服机制、信息保障机制和寻求公众理解、配合和参与的机制。

二是促进和激励机制。主要包括公民环境信用的记录和奖励机制，环境友好型行为的税费、信贷、价格、国家补贴等优惠机制。

三是引导和自愿机制。公众的生活方式多样，对环境的影响也不同，而法律能够强制的范围则有限，因此必须对公众的环境行为进行科学的引导，如鼓励公众采购绿色食品，采购资源节约和循环型产品，采购具有环境标准、节水标志的产品。这些引导机制的设立往往和经济刺激机制的设立是联系在一起的。

四是限制和禁止机制。如通过梯级差额收费来限制环境的污染和资源的滥用，通过设定禁止性的行为规范和对违反者的适度行政处罚手段来促进危险生活废弃物和高污染的生活废弃物得到合理的处置。

五是市场机制。就私人生活而言，每个人又处在市场之中，受市场规律的支配。因此，必须发挥市场机制在公众环境友好型生活方式培育中的作用。这些机制主要包括废品价格机制、市政污水的处理价格机制、企业的废旧物质和产品的特约回收机制、包装物和容器的押金和产品回收金的预缴机制等通过费用——效益分析方法确定的机制。

六是责任的公平与平衡机制。立法既要规定公众环境友好型生活的义务，又要保护他们环境友好型生活的权利和主动参与热情；既要对政府的环境保护行政权力作出全面的规定，又要对其在维护和促进公众形成环境友好型生活方式的义务和法律责任作出详尽的规定，还要对公众的司法救济权作出妥善的安排。

七是综合性机制。即按照环境保护的综合性需要，整合和协调各部门的政策，以避免单一机制的适用缺陷和机制间的冲突。 （常纪文）

完善纠纷解决机制

我们所说的环境问题是由于人类不合理开发利用环境的各种行为所引起的环境污染与破坏，是各种对环境不友好行为的结果。但从法律上看，人类的这些行为的大部分在过去都是被认可的，如工厂把废气排向空气、让废水流入河流与海洋、用垃圾填埋湖泊……，都是权利；而空气、河流、海洋却是无主物，无人可以主张和享有权利。既然工厂有权排污而居民无权制止，更无权请求保护，污染的严重与环境的恶化也就难以遏止与避免。可以说，环境问题是由于人们对环境所享有的权利没有得到全面认可的结果。权利没有得到认可，更不可能有良好的保护。当环境遭受破坏、居民受到损害时，人们无法通过正常的法律途径寻求保护，只能采取法律以外的其它方式表达自己的利益诉求，法律的构建社会秩序、缓和社会矛盾与冲突的功能无以发挥。所以，我们看到，早期的环境保护多以群体性事件、大规模的社会运动形式出现，正是法律上没有畅通的利益表达与冲突解决渠道之必然。从这个意义上讲，建立良好的利益表达与利益冲突解决机制，是解决环境问题的必然选择，表现在立法方面，包括两个方面的内容：一是通过制定实体法进行理性的制度安排使得各种环境权利得以承认；二是通过制定程序法建立有关权利冲突与争议的解决机制，保障各种环境权利的实现。

如果没有实体权利的承认，因开发利用环境而产生的各种矛盾与纠纷不能称为法律冲突，无法运用法律的手段加以解决，各种行为难以纳入法治的轨道；如果仅有实体权利的承认，没有相应的程序法制度保障“定分止争”，无法通过“正当程序”有效地解决矛盾与冲突，法律的社会关系调整与纠纷解决功能也会打大折扣。最近发生的一系列环境事件，如怒江建坝、淮河流域污染、松花江污染、《无极》剧组毁景，等等，都在以一个又一个生动而惨痛的事实质问：我们对于环境到底享有哪些权利？当他人的活动对我们的环境乃至我们的生命与财产造成危害时，我们如何寻求法律上的救济？我们向谁、通过什么方式提出我们的主张？谁可以对我们的权利作出判断？

从理论上讲，人应该享有在健康、优良的环境中生存的权利，这种权利与劳动的权利、休息的权利、受教育的权利等等一样，是一种与生俱来的、人之所以成为人的权利，我们把这种权利称之为公民环境权，它是基本人权的一部分。当环境权被法律承认，就形成了一项新的法定权利，这种权利遭受侵害或者有遭受侵害之虞时，权利人就可以据此提出主张、进行救济。但权利人主张的权利是否正确？能否得到法律的保护还需要有专门的机构、通过专门的方式来进行查明与判断，正是这些专门的机构与判断方式构成了环境纠纷的解决机制，它主要由程序法制度构成，但又与实体权利密切联系。可以说，完善的环境纠纷解决机制是由环境实体法与程序法相互协调而构成的系统，对于社会和谐具有不可替代的作用。和谐是一种秩序的状态，应该使各种利益能够得到平衡，各种发生的矛盾、冲突和纠纷都能够得到解决，各种受到损害的权利能够通过某种机制得以平复或者填补。环境纠纷解决机制本身应该是这样一种利益的平复、修复和权利保障的机制，它使得已经被破坏的社会秩序通过某种方式恢复到正常的状态，是社会矛盾的减压阀、缓冲器。

人们开发利用和保护改善环境的活动广泛而复杂、形式与内容多样，各种利益的冲突难以避免，有关环境权益的争议及环境纠纷亦呈现多种类型。如按其对象可分为环境污染破坏纠纷和自然资源纠纷，按其后果可分为环境事故纠纷和非事故纠纷，按其产生方式可分为生产环境纠纷和生活环境纠纷，按其性质可分为环境民事纠纷，环境行政纠纷和环境刑事纠纷，等等。但无论环境纠纷呈现何种形态，都具有争议的核心是环境权益、涉及个人利益与社会公共利益、涉及科学技术问题、双方当事人力量的不均衡的特点。

环境纠纷的这些特点对其解决机制提出了迅速有效地决环境纠纷、防止恶性环境事故的发生、保障主体环境利益的实现、促进可持续发展的要求。具体而言，完善的环境纠纷解决机制至少应该包括如下内容：

1、明确公民环境权的法律属性，从根本上解决环境纠纷的权利基础与判断依据问题。

2、赋予政府、社会团体、公民相应的环境监督管理权与环境监督管理参与权，解决环境纠纷的个体私益性与社会公益性权利的判断与协调问题。

3、建立完善的环境程序法制度，根据环境权以及环境纠纷的特点，构建诉讼程序与非诉讼程序相互衔接，司法、行政、社会自律相互协调，公力救济与自力救济相互补充的环境纠纷解决程序法制。

4、完善执行机制，无论是环境法律制度的执行还是环境法律裁判文书的执行都直接关系到环境纠纷的预防和彻底解决,因此,执行的程序与相关措施必不可少。

如果用以上认识检讨我国现行的环境法实践,我们的重实体轻程序、重建章立制轻执行落实、重国家监管轻社会参与、重行政机制轻市场手段等等现象，应尽快改变。承认公民环境权，建立良性循环的环境法律机制，既是建设环境友好型社会所必须，也是环境法发挥功能所必要。 （吕忠梅）