——西安市碑林区开展党代表活动情况调研

 政党的组织功能上讲，党代表应是党组织联系群众的纽带。在我们党的历史上，1956年党的八大曾提出建立党代会常任制问题。但此后几十年，这一问题一直被搁置。党代会闭会期间党代表几乎没有活动，党章中对党代表闭会期间如何发挥作用问题，也没有具体的条款规定。改革开放以来，随着中国政治建设的发展，人大、政协的代表活动频繁，在社会上十分活跃。相比之下，党代表的地位就显得十分尴尬。社会上形容党代表是“五年开次会，会期三五天，举举拳头，划划圆圈，闭会以后就靠边”。有的党代表也自嘲是“举手代表”、“开会代表”。由于党代表的社会认同度不高，人们“愿当人大代表、政协委员，不愿当党代表”的现象比较普遍。这种状况，显然不利于党的建设，不能适应新时期党组织广泛联系群众的需要。自上世纪八、九十年代，一些地方（主要是县、区一级）对党代表常任制问题进行了一些有益的探索，但总的说来，影响面不大。党的十六大以后，关于党代表的功能和作用的问题，在理论和实践上都得到了全党的重视。十六届四中全会提出：扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。部分省市根据中央精神和加强党建工作的需要，选择试点，积极进行探索，出现了很多经验和具体做法。在这一轮探索中，西安市碑林区委结合本地实际，以党代会闭会期间代表如何发挥作用破题，经过三年多的实践，初步探索出了一套比较系统的做法，取得了较好的社会效果。

一、如何建构党代会闭会期间党代表发挥作用的组织架构

在当前的制度环境下，党代表在党代会闭会期间的角色作用是比较模糊的。所以，发挥党代表的作用，需要地方党委的重视和支持，创造性地建构切实的运作途径，提供有效的活动形式。中共西安市碑林区委认为，要在党代会闭会期间，切实有效地发挥使党代表的先进分子作用，首先必须要创造一个制度的基础。即设立专门机构、调配专职人员，保证这项工作在组织上能够落实到位。

2003年3月初，碑林区委在调研的基础上，在陕西全省首先制定推出了《关于区党代会闭会期间开展党代表活动的实施办法》，从全区和党代表活动组两个层面对开展党代表活动的运行机构、工作方式及党代表的主要职责作了较为明确的规定。组织部作为党委的职能部门，是“党员之家”，具体负责党代表活动的领导和实施。

在区的领导层面上，在区委组织部专门增设了党代表活动工作领导小组。党代表活动工作领导小组下设办公室及党建研究、代表监督和代表资格审查三个专门委员会。办公室配备专职工作人员，主要负责对全区党代表活动的宏观指导、综合协调和督促落实日常工作，同时研究制定全区党代表活动年度工作计划、组织实施党代表活动及负责办理《区党代表建议书》等项工作。三个专门委员会中，党建研究委员会主要负责研究制定拓展和深化全区党代表活动的理论性、指导性和方向性的意见和办法，为区委制定有关政策提供实践和科学依据；代表监督委员会主要负责对党代表履行职责、行使权力情况进行监督和评议，以保证党代表活动扎实推进，不走过场。代表资格审查委员会主要负责对党代表资格的审查、认定，研究并完善党代表资格的取消、增补等项条款，确保党代表名额及构成的延续性。

在区以下的基层工作层面上，《办法》是将全区二百多名党代表，按照八个街道党工委和直属机关党工委划分为九个党代表活动组，选设组长、副组长。设立九个基层党代表活动组办公室，配备专（兼）职干部两名，负责党代表活动组开展党代表活动的组织、协调和联络工作，受区党代表活动领导小组办公室和各党代表活动组的双重领导。

通过这样的组织架构，碑林区将党代表的活动纳入了党组织活动的常规体系中。这就改变了过去那种开完党代会党代表就“靠边”的尴尬境况，为党代表在闭会期间的活动提供了一个实实在在的落脚点。

二、如何使党代表在党代会闭会期间发挥长效作用

探索党代会闭会期间代表发挥作用的途径和形式，组织是基础，制度是保障。西安市碑林区委按照“联系实际、大胆探索、制度先行、稳步推进”的原则，明确了党代表参与决策、民主监督、建议书办理、教育培训及资格确认等项权利，建立了相关制度，确保党代表履行代表职责。

三年来，碑林区委在探索发挥党代表作用的实践过程中，相继研究制定了《区党代表活动领导小组办公室职责》、《党代表活动组组长工作职责》、《党代表活动组工作职责》、《党代表工作职责》、《联络员工作职责》等五项职责和《区委向党代表通报工作会议制度》、《区党代表列席区常委会议制度》、《党代表民主测评拟推荐提拔区级中层正职领导制度》、《〈区党代表建议书〉办理制度》、《区党代表向原选举单位党员述职制度》、《关于区党代会闭会期间党代表述职的办法》、《区党代表联系党支部工作制度》、《区党代表联系党员工作制度》、《区党代表联系非公有制企业制度》、《区党代表定期向活动组汇报工作制度》、《区党代表资格取消和增补制度》等十余项制度，并为党代表印制颁发了工作证和视察证。这些制度的建立，形成了建立党代表活动科学化、规范化和制度化的长效运行机制。

在参与决策方面，固定、完善已形成的区委向党代表半年通报工作、年会制度，并进一步扩大党代表知晓区内重大事项的权利。比如，在2005年的年会上，党代表讨论审议了区纪委、区委政法委、区委组织部、区委宣传部和区委统战部等“两委三部”的工作报告以及《中共碑林区委员会关于加强党的执政能力建设的决定》等重要文件，表决通过了会议形成的决议，为党代表在民主决策方面发挥作用创造了更好的条件。

在民主监督方面，进一步完善党代表列席区委常委会、列席基层党委（工委）会议、民主测评拟推荐提拔区级中层正职领导干部、参与区级中层领导班子和领导干部年度考察等制度，加强党代表对区委和基层党委（工委）的重大决策、干部任免、干部考察等工作的全程监督。

在建议书办理方面，进一步完善党代表建议书办理制度，制定建议书办理细则。对于经区党代表活动领导小组办公室审查通过的党代表建议书，由办公室及时批转相关街道、部门处理，并将处理结果形成答复函送达党代表本人。对党代表反映的属于全区性的重大问题，由办公室及时收集整理交由区党代表活动领导小组审议，以书面形式提交区委常委会讨论研究后落实到具体的有关职能部门，由办公室批转并督促落实。

在教育培训方面，区委研究制定党代表定期教育培训制度，采取理论培训和实践锻炼相结合的方式，不断提高党代表建言献策的政治素质和议政能力。

在资格确认方面，通过制定并完善《区党代表资格取消和增补制度》，对党代表资格的取消以及增补条件、办法、程序等作出明确规定，形成优胜劣汰的进出机制，以保持党代表遴选的科学性，保证了代表成分的先进性。

通过这样的制度设计，明晰了党代表的职能和权利，明确了党代表的义务和责任。这样，党代表就不再是简单的“划圈”、“举手”代表，必须要就相关问题反映自己和相联系党员的意见。这对于党内基层民主的发扬，沟通能力的加强，参与性的扩大，无疑是一条非常现实的制度途径。

三、如何让党代表真正成为党联系群众的桥梁

碑林区委在发挥党代表作用的实践中，是把党代表作为落实党执政为民的一个重要环节。在实践中，一方面不断拓宽党代表活动的领域，丰富活动内涵，增强党代表的荣誉感、责任感；另一方面注重通过亲民活动树立党代表的良好形象，扩大党代表活动的社会影响，建立党代表的威信，使广大普通党员群众认识到党代表的作用。

就面上来说，全区性的党代表活动主要是围绕区委中心工作进行的。党代表要参加区委的重大决策的研究讨论，还要就决策的执行过程进行全程监督检查。由组织部牵头，党代表定期巡视，就区内重点工程项目的进展状况，城市居民最低生活保障、城市环境污染等事关群众切身利益问题进行调研视察，及时向区委提出解决问题的建议。

就点上来说，具体到每个党代表的职责是如何密切联系普通党员和群众的问题。为此，碑林区委开展了党代表和党员“1+1双联双带”活动，即一名党代表联系带动一个基层单位党组织或一名党员，一名党员联系带动一名入党积极分子或群众。按照“因人制宜、自愿协商、发挥优势、注重实效”的原则，每个党代表都确定了各自的联系对象。区委为党代表制作发放了《党代表活动纪实手册》，将每次为联系群众解决思想、工作、生活等方面的实际困难和问题记录在册，使工作对象及任务落到实处。这种创新的活动方式，既密切了党群关系，又增强了党代表的荣誉感、责任感，受到党代表和群众的普遍欢迎。

就全国来看，碑林区委在党代会闭会期间党代表发挥作用方面的探索，注重发挥党代表与群众的密切联系，注重发挥党代表反映社区民意的作用，具有政治的稳健性。许多制度设计和一些具体做法，制度门槛较低，与党委中心工作的结合比较紧密，可操作性很强。同时，与完善党内民主这一大课题相比，从党的密切联系群众的优良作风出发，进行党代表的制度设计，具有丰富的政治资源，更容易在基层工作实践中取得实实在在的效果。这种实实在在的效果，也为制度的进一步完善，积累了经验和继续深化的制度弹性。

（调研组成员：王海光、程连升、李庆刚、李国芳；执笔人：李庆刚）