浙江温岭市新河镇3月6日至 9日召开预算民主恳谈会，镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改、通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。从预算民主恳谈的整个过程和结果看，基层的参与式公共预算的试验，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。
一、探索的背景
温岭市的民主恳谈制度创建于1999年6月。初始阶段的民主恳谈，实质上是当地党委、政府与群众之间的对话机制，是温岭市在发展市场经济的新形势下以民主的方法加强和改进农村思想政治工作的一种新载体。 2001年初，温岭市委将民主恳谈深化为一种新型的基层民主形式，此后，经过三年多时间坚持不懈的推广、深化、规范和完善，初步建立起了党委、政府组织、引导广大群众依法有序参与公共事务的民主决策、民主管理、民主监督的新机制。
然而，民主恳谈作为一种基层民主形式，源于基层的实践创新，是没有法律地位的，属于体制之外的制度安排的自然生长。而这种体制外的制度安排是否具有合法性，是否具有可持续性呢？这就涉及到一个制度框架问题，也就是民主恳谈与法律、法规和现有的一些具体制度协调的问题，其中最主要的是与基层人大制度如何协调。
从基层人大自身的角度来考量，基层人大在某些方面没有真正切实履行国家法律授予它的重要权力，像电脑一样部分地处于“死机”状态。这就使我们获得了一个想象空间，探索民主恳谈与基层人大结合的可行性以及结合的途径，试图以民主恳谈“激活”基层人大，改变基层人大的不作为状态，促进乡镇人大更好地履行其法定权力，把地方基层权力机构的角色和功能演绎到位。另一方面，通过民主恳谈与乡镇人大的结合，将游离于体制外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内，并使之逐步走向制度化、程序化、规范化，将这一原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。
2005年，我们将民主恳谈引入镇人民代表大会，运用民主恳谈的方式讨论、审议政府预算。
二、温岭市参与式预算的特点
去年 7月 27日，温岭市新河镇在人代会期间召开民主恳谈会， 93位镇人大代表和列席会议的 193位其他公众就 2005年度的预算方案与镇政府进行了对话和讨论，提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等 18个问题。恳谈会后，政府与人大主席团、预算审查小组召开联席会议讨论人大代表提出的问题，调整了包括缩减行政管理费 25 万元在内的9 个项目，增减的资金合计237 万元。镇政府据此修改了政府预算报告，并在第二天的人大代表全体会议上经表决获得通过。
新河镇去年的尝试虽然取得了相当不错的效果，但也存在着一些明显的缺陷。譬如，预算修改的程序不够严谨，公众的参与度不高，人大代表的意见表达得不够充分，预算审查小组的作用发挥不到位，等等。今年，我们在世界与中国研究所所长李凡、中山大学政治与公共事务管理学院副院长马骏教授等专家的指导和参与下 ，在去年的基础上对预算民主恳谈进行了进一步的探索和完善，针对去年操作中的缺陷，在程序上作了较大的改进和完善，并形成了《新河镇预算民主恳谈实施办法》，在预算民主恳谈会召开之前经人代会审议表决通过。今年的预算民主恳谈会，无论从过程还是结果上看，是具有示范价值的成功案例，它有以下几个特点。
1、预算的审议程序
预算的讨论和审议采取“两上两下”的方式，分人代会之前和人代会期间两个阶段进行。
第一阶段：
镇政府的预算报告草案和预算的细化说明提前两天发给人大代表。在人代会正式审议之前两天，召开预算初审民主恳谈会，新河镇的社会公众可自愿参加。将参加民主恳谈会的 110多位参与者分成农业、工业、社会事业三个组，镇人大预算审查小组的9位成员也相应地分组分别参加并主持三个组的预算初审。会后，预算审查小组根据参与者的发言和讨论情况分别写出农业、工业、社会事业三个组的预算初审报告。
第二阶段：
在人代会开会期间，召开预算审查民主恳谈会，会议由镇人大主席团主持，全体人大代表和镇政府组成人员参加。
镇政府作预算草案的报告和预算细化的说明；人大预算审查小组分别作农业、工业、社会事业三个组的初审报告。
人大代表发言，讨论、审议预算草案；镇政府回应人大代表的询问、意见和建议。
人大主席团与镇政府召开联席会议，预算审查小组参加，按照初审报告和人大代表的审议意见修改预算草案，并形成“预算修改方案”。
人大代表按代表团分成五组，讨论、审议政府的“预算修改方案”；人大代表若不认同政府的修改方案，可联名提出“预算修正议案”。
人代会全体会议表决经人大主席团审查后提交的“预算修正议案”；表决经联席会议修改后提交的预算报告草案。
2、细化的预算项目
预算项目的细化是预算审议的基础。在此之前，新河镇人代会审议预算与其他各地一样，是徒有其名，完全走程序化的形式，人大代表即使有心想认真审议也是无从审起。其中的一个原因就是政府提交的预算报告只是粗略地列出十几个没有具体内容的支出大项，而没有将这些支出项目细化、具体化，人大代表不清楚政府到底要把这些预算资金用在哪里、如何使用，所以，所谓人大审议政府预算只能是一句空话。而现在，新河镇经过这番改革，在2005 年和2006年的人代会上提交的不仅仅是粗略的预算报告草案，而且还有具体、详细的预算细化说明。新河镇政府提交给人代会审议的2006年度预算报告草案中有15项预算支出项目，预算资金共计9297万元，其预算的细化说明则列出 15个支出大项所包含的全部具体的子项目，共计110项。以“行政管理费”为例，预算报告草案中有一大项“行政管理费”的支出是1587万元，预算的细化说明则将此大项分解为17个具体的子项目。这样，人大代表对镇政府机关的行政开支就一目了然，就能够仔细地审查各项行政开支的必要性和合理性。
3、公开性和参与度
公开性和公众参与是建立公共预算的必然要求，也是充分表达民意的基础。新河镇预算审议的公开性主要体现在两个方面：一是公开预算方案。这公开了的预算方案不仅仅是预算报告草案，而且更有意思的是将每一项支出的具体的子项目无保留地全部公开，这使得新河镇的公民对政府在本年度怎么花钱、钱花在哪里都清清楚楚。而且，预算方案是提前两天发给人大代表和其他参与者，他们可以把预算方案带回单位、带到家里，因此，预算方案其实是向全镇公开。二是公开审议过程。无论是对每一个预算项目的审议，还是审议的每一个环节，都是在完全公开、透明的状态下进行。
新河镇去年的预算民主恳谈会公众的参与度并不高，今年在这方面作了较大的改进。在人代会之前两天，先召开预算初审民主恳谈会，民主恳谈会的通告五天前在各村、居张贴，社会公众可自愿参与。在这次以一般社会公众为参与主体的民主恳谈会上，到会的 110多名参与者体现出了很高的参与热情，向政府提出的意见、要求、建议多达59条。这一些显示了公众参与的广泛性和参与的有效性。
4、充分的民意表达
民意表达是否充分，是预算审议的关键。去年新河镇的预算审议只有一次集中的大会讨论，由于大会讨论受时间的限制，仅有十多名人大代表获得发言的机会，而且政府在修改预算草案后没有再安排讨论就付之表决，因此民意表达是不充分的。今年的预算民主恳谈在审议的程序和方式上作了大的改进，弥补了上次的缺陷。
一是增加讨论次数，采取两次分组、两次集中进行审议，使参与者表达意见的机会大大增加，也使讨论更深入、更有质量。
二是改进讨论方式，设置了分小组讨论的程序。大会集中讨论的优势是，一人的发言全体参与者都能听到，这就加重了发言的分量，给政府以压力，促使政府认真应对并吸收参与者提出的合理意见。但是大会讨论的方式相对严格、不够灵活，而且由于注重参与者与政府之间的互动，也就是政府必须回应每一位参与者的发言，这一问一答，费时较多，减少了参与者的发言机会。而分组讨论则注重参与者之间的互动，由于人数少、范围小，方式灵活，参与者之间可以直接地进行辩论和协商，可以随时发言，这就使得每个参与者都有表达意见的机会。而且，参与者在辩论中互相启发，各种不同的意见进行碰撞和交锋，使得预算的审议更为有效。
三是人大代表可以联名提出“预算修正案”，这是预算审议过程中民意表达的最后程序也是最有效的方式。
5、“预算修正议案”
镇政府根据预算民主恳谈会的讨论、审议情况，经联席会议研究修改预算草案后向人代会提交“预算修改方案”；人大代表在参加各代表团对"预算修改方案"的讨论之后，如果对镇政府的“预算修改方案”不认同，可以五人以上联名提出“预算修正议案”。人大代表的预算修正权限是，削减或者增加某项预算支出的金额、否决某项预算支出。“预算修正议案”经人大主席团审查后，应由人大主席团提交人代会表决。新河镇本次人代会人大代表共提交了八份“预算修正议案”，其中六份因没有提出预算支出项目的具体增减金额，被作为一般的建议处理，另两份经人大主席团审查合格提交人代会表决获得通过。表决通过了的两份“预算修正议案”的内容是，（一）计生事业费中的四项手术及外出调查经费 100万元调减为 50万元，城建基本建设支出中的村庄整治投入 200万元调增为 250万元。（二）城市维护费中增加垃圾清运费 50万元，预备费 330万元相应调减为 280万元。
人大代表提出“预算修正议案”是对政府“预算修改方案”和整个预算草案的最后也是最有力的纠正，是让民意得到充分表达的最有效的程序安排。人大代表在民主恳谈会上提出的意见、建议，政府在修改预算方案时，可以接受也可以不接受，此时政府是主动地修改；而人大代表提出的“预算修正议案”一经人代会表决通过，政府就必须修改，此时政府是被动地修改，这是制度内在的刚性约束机制。
6、财经小组
新河镇去年的人代会通过了一个“设立人大财经小组”的决议。但是，去年财经小组的有些成员还不适应特定的角色定位，习惯于与政府的所有主张保持一致，弱化了对预算的审查和对政府预算执行过程的监督，没有将财经小组的职能履行到位。为此，今年作了适当调整，将财经小组成员扩大到八位。新增的三位成员民主意识较强，对财政预算和当地的经济社会情况比较了解，有一定的分析、判断能力，在预算审议过程中发挥出了积极有效的作用。他们带领其他小组成员分别主持了工业、农业、社会三个组的预算初审民主恳谈会，会后写出了各小组翔实、客观的预算初审报告。在人代会的预算审议中，他们频频发言，其意见颇有见识而且切中肯綮。
三、探索的价值与发展前景
新河镇今年三月历时三天的预算民主恳谈，参与的人大代表和其他公众共计 410多人，在预算草案的讨论、审议过程中提出的意见、建议达 112条，其中与预算有关的有66条，此外还有8个“预算修正议案”。 镇政府据此调整预算支出项目13项，新增支出项目1项，修改内容2条，调整预算资金828万元。其中，调减 7项，数额414万元；调增6项，数额404万元；新增1项，数额10万元。这一预算审查结果对新河镇的经济、社会发展和群众生活、福利的改善会产生多大的影响，现在还难以作出准确的估计。但是，这种参与式预算审查对于公共预算改革以及基层的民主化进程所独具的价值，还是能够作出大致的判断的。
世界与中国研究所所长李凡认为，新河镇的预算改革是中国地方政府公共预算改革的重大突破，初步实现了透明和参与的公共预算改革。
中山大学政治与公共事务管理学院副院长马骏教授在接受《南方周末》记者采访时说： “新河要求五名以上人大代表联名才能提出预算修正议案，经过人大主席团审查，然后提交大会表决，过半数才通过。他们这次通过了两个预算修正案，对于乡镇一级政权来说，这绝对是破天荒的一大步。其实，这也是国内第一起人大代表行使预算修正权。”“我认为新河试验是具有中国乡土特色的社会主义民主创新，是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式。……新河试验是中国式的公共预算，代表了我国建立公共财政的方向”。
温岭的参与式公共预算，是将民主恳谈这一体制外的制度创新与现行制度相融合，把民主恳谈引入乡镇人代会的预算审查、监督过程，从预算民主切入，以民主恳谈“激活”基层人大，促进基层人大和人大代表依法履行自己的权力，使人民代表大会制度回归人民民主的本来意义。
温岭预算民主恳谈，正在为基层民主政治拓展新的生长空间，它将成为我国社会主义民主化进程的一个新的起点。
