在美国，除联邦和州之外的所有政府都被称为地方政府，但所有形式的政府包括地方政府与州政府、州政府与联邦政府之间均没有行政隶属关系，各级政府原则上都是自主治理单位。“百衲被（crazy-quilt）”是美国地方政府研究者对美国地方政府治理体系的概括，所谓“百衲被”，原义是指在美国一些地方的婚俗中，年轻人在结婚时，家人要取下家庭里每个人衣服上的一小块布，然后用这些五颜六色的小碎布所缝制的一床被面，以此表达全家人对新人的祝福；而这里的意思则是指，就像一块块杂乱无章的小碎布所组成的“百衲被”，实际上却包含着一个用心设计、自有规律的精美图案一样，美国地方政府治理中也存在一个杂而不乱、和而不同的有序体系。而美国地方政府模式之所以被认为是“百纳被”模式，原因就在于其多样性和复杂性，这种多样性和复杂性的地方政府设计是基于这样一种理念：在一个多元化的社会中，由于人们的价值偏好不同，人们对公共服务的质量和数量需求也各不相同，为了尽可能满足不同公民的不同消费需求，就应该允许他们选择能满足其消费偏好的地方政府治理模式。所以，根植于美国地方政府治理体系中的自治原则，即政府采取什么样的组织形式、治理模式、管辖范围等都是公民自主选择的结果，是造成这种复杂性和多样性最根本的原因。这种多样性和复杂性主要体现在这样几个方面：

一、地方政府数量庞大和组织形式复杂多样

美国地方政府大体上分为一般目的政府和特殊目的政府。所谓一般目的政府是指政府承担着综合性的公共服务职能，这些服务包括警察和消防、交通、教育、公共保健和医院、公园和娱乐设施、住房、城市修葺和土地使用控制、供水以及其他公用事业；一般目的政府的形式有乡镇、自治市和县。而特殊目的政府则只承担某一项或几项公共服务功能，如学区政府就只承担公立教育方面的服务功能；特别区政府也只承担某一项或几项特定领域的服务功能。根据美国人口统计署2003年的数据，美国现有地方政府87 849个，其中县（郡）政府是16506个，市政府是13522个，乡镇政府是3034个，学区政府是19431个，特别区政府是35356个。除了一般目的和特别目的政府这些正式的地方政府建制之外，美国还存在着大量的准政府组织，它们也承担着类似政府的公共服务功能。具体形式有：

县（郡）（county）：就行政建制而言，县是最大的地方政府建制。县政府承担着双重角色：一方面，县是州政府的行政管理分支，负责诸如出生、死亡、结婚的登记，以及公共档案、法院、选举的组织和实施、法律的执行等。另一方面，县又是独立的地方政府单位，它要向县范围内的公民负责。县与县之间的差异也很大，最大的洛杉矶县有人口700万，而最小的拉文县只有人口91人。随着自治市数量的增加，县所服务的范围越来越小，因为，当一个社区通过投票表决成立一个新的市政府之后，这个市辖区范围内公共服务的提供就由市政府承担，县政府就不能再干涉了，所以，县政府基本上就只服务于那些还没有成立自治市的区域。当然，如果自治市政府通过成本效益核算认为，有些公共服务交给县政府提供比由自己提供更划算的话，市政府也可以通过合同向县政府购买这些公共服务，比如警察、消防和供水等存在着规模效应的公共服务，但从总的发展趋势上来说，县在人们生活中的影响是越来越小了。

自治市：自治市作为城市居民自主选择的结果，是为了更集中、更方便地为他们提供城市类型的公共服务。自治市也属于一般目的政府，但自治市的成立并不意味着其居民完全脱离了与县的关系，市政府也不可能提供同县政府完全相同的公共服务，一般来说，市政府只提供公民需求量比较集中的或与公民生活密切相关的一些公共服务，如道路、绿地的维护、公园与娱乐、垃圾清运、土地使用控制等；而其他一些公共服务市政府需要从县或附近较大的市政府甚至从私人公司购买，如上文提到的警察、消防、供水等；而在那些附近没有较大市的小城市聚集区，它们可能合作提供这些服务也可能从私人公司购买这些服务。但自治市都享受由县政府免费提供的司法服务，所以，有美国人曾开玩笑说，很多生活在自治市的人，只有在打官司时才知道自己是属于哪个县的。据2002年的统计，美国有超过1.41亿的人口居住在19429自治市的辖区内，其中一半以上的市人口在1000人或之下，人口在1至5万的由2443个，人口超过10万的有241个，人口超过30万的有58个。

乡镇：主要集中在东北部的新英格兰地区，在这些地方乡镇是最基本的地方政府单位，承担着除司法功能之外的所有公共服务功能。中西部地区也有乡镇政府的存在，但这些乡镇政府的建设基本上是在土地测量的基础上形成的，即乡镇是由包含36个1平方英里的单位组成的6平方英里的区域组成，他们认为这是最小的一般目的地方政府提供服务的最好范围。据2002年的统计，在3034个乡镇中，人口超过5万的有133个，人口超过20万的有6个，接近55%的乡镇所服务的居民不到1000人。

学区：学区是专门承担公立教育职能的地方政府单位。美国人认为，教育事务的治理不应当被那些操纵市政厅或县政府的党派利益所控制，学区必须基于教育本身的因素而独立组建，因此，美国有33个州是将州公立教育的功能赋予独立学区的。学区也是地方政府中与州政府关系最密切的一种地方政府形式，州教育部门对学区的控制比其他州政府部门对地方政府的相应部门的控制要严格很多，所以，学区通常被看成州政府的分支机构。学区的数量在20世纪30年代之后发生了巨大变化，30年代美国拥有学区近13万个，到60年代早期已下降到3万个，这种下降趋势在一个由卡内基集团组建由前哈佛大学校长詹姆斯·科南特领导的一个著名委员会，于前苏联率先发射卫星之后，对美国中学教育进行的一次评估之后继续加剧，因为科南特在报告中指出，小学校是提高教育质量的“严重障碍”，因此，他建议撤销每年毕业生不超过100人的所有中学。这样，学区数量就由60年代初的3万左右，下降到70年代初的1.5万左右，到2002年又下降到12 572个。

特别区：特别区是指那些发挥有限政府功能的地方政府单位。设立这些特别区的最初目的是为了承担乡村地区土地与水资源的开发任务，比如在中部，是为了开发排水系统而设的，主要是为某一特定农民群体提供排除土地积水的服务；而在干旱的西部，这些特别区主要是为了开发供水系统以提供灌溉服务而设。之后，特别区很快被用于各种资源的开发和公共设施的服务之中，特别区的形式也有最初的灌溉区、排水区、水保持区，扩大到了公用事业区、图书馆区、公立医院区、高速公路区、机场和港口区等等，可以说，这些特别区构成了美国独具特色的地方政府体系。这些特别区的增长趋势也很快，1952年还只有12340个，到2002年已增加到35456个，这其中91%的是提供单一功能的服务，9%提供多种服务。

准政府组织：除了县、乡镇、自治市和特别区这些正式建制之外，美国还存在着一些类似于政府的准政府组织，这些组织主要是为了服务于地方居民中特定群体的利益，其中最常见的就是房产主促进会。房产主促进会一般由居住在某一开发区的住户自发组成，其目的是为了自主解决一些与住房有关的公共问题。比如，对房产转移给新的住户的约束，也就是说，虽然房产是私有的，每个房产主有自由买卖的权利，但为了保证整个开发区的利益，房产主促进会有对房产转移的制约权；对与房产价值有关的公共设施的管理，包括小区内公共设施的防护、公共安全的保障以及绿地、道路、给排水设施的维护等，很显然房产的价值与这些公共设施的质量是紧密相关的。对不履行房产主促进会所制定规章的住户，房产主促进会可以对其征收罚款，也可以通过当地的民事法庭向其索取赔偿。这样房产主促进会也就成了向当地居民提供某种公共设施和服务的准政府组织。据估计，到1987年此类组织已有11万个左右。

二、地方政府治理模式的多样性

人们常说，美国是一个国家，50种制度，实际上，不仅美国50个州各有不同的治理模式，即使在一个州内甚至在一个城市区内，也存在着不同的地方政府治理模式。至于各个地方政府采取哪种治理模式，基本上是在以自治为基本原则的前提下，由当地居民根据地方政府的地域、人口和经济规模而定，总的来说，地域、人口和经济规模越小的地方政府，其治理模式的自治程度越高，相反，地域、人口和经济规模越大的地方政府，其自治程度越低。以自治程度由弱到强的变化趋势，美国地方政府的治理模式主要有以下几种：

乡镇会议模式。这种模式是北美大陆最早的治理模式，首先出现在新英格兰乡镇地区，到北美独立战争爆发时，这种治理模式已逐渐普及于整个北美大陆。这种模式最大的特点就是高度的自治：由全体居民直接选举产生一个代表机构，即乡镇管理委员会，该委员会的数目根据乡镇的大小而定，一般是3―9人组成，任期一般为1年，但委员会只是乡镇会议的执行机构，并没有对乡镇公共事务的决策权，所有公共事务的决策权都归属由全体乡镇居民自由参加的乡镇会议。除乡镇委员会之外，乡镇会议也选出一定数量的其他官员，由他们承担具体的行政管理职能，包括财产评估员、收税员、治安员、乡镇文书、司库、济贫工作视察员、校董等。

委员会制度。美国地方政府中的委员会会制度肇始于1900年9月一场袭击了德克萨斯州加尔维斯顿市的灾难性风暴。在解决由于风暴而带来的问题时，该市组建了一个小型委员会，这个委员会既负责立法工作，也负责行政工作。同时，委员会的每一个成员又对某一项具体的行政管理工作负责。这种委员会本来是为处理风暴危机而临时组建的，但委员会的高效工作得到了德克萨斯州立法机关的赞许，所以，在州立法机关为该市制定新宪章时，将该市的治理模式设计成了一个由5人组成的委员会制。这个5人委员会是由选民普选产生的，它既是该市的最高议事机关，相当于议会，也是最高的行政机关。在这5人中，其中1人是市长，也是会议的主持者，其他4人分别负责四个具体的行政部门，即警察和消防部门、街道和公共财产部门、供水和排污部门、财政和税收部门。在20世纪的前20年，美国人以极大的热情接受了这种制度，到1920年，已经有500左右的自治市采取了这种治理模式。但20世纪20年代以来，随着议会——经理制的盛行，委员会制逐渐衰落了。

议会——经理制。议会经理制和委员会的相似之处在于两者都有一个小型的议会。但这种治理模式更明显地借用了私人公司的治理结构，即委员会同时也是议会就相当于由股东选出的董事会，而市政经理就相当于由董事会聘任的经理或称首席执行官（CEO）。而市长就相当于董事会主席。议会——经理制中的议会规模通常都很小，一般由5至7人组成，议员基本上都是通过无党派投票的方式提名并选举产生的，市长通常不承担行政管理职责，只在议会里主持会议并在公开场合代表本市。由市议会聘任的经理对市政事务负责，并根据议会的意志行使职权；市政经理有权任命下级行政管理人员，但这些人员也要获得议会的通过。议会——经理制在市政改革中颇受欢迎，并在全美中小规模的自治市中被广泛采用。

弱市长制。市长由全体选民直接选举产生的，但市长仅仅是通过选举产生的行政官员中比其他人员稍微重要一点的人员，因为，其他行政官员也是选举产生的，而不是由他任命的。市长虽然是行政当局的主持人，但并不拥有对市政事务的控制权，他可以向议会提建议，并代表整个城市发言，但行政管理职能却被分散在很多市政官员手中，这些官员包括司库、估税员、市政法官、警务专员和其他一些经选举产生的官员，由于这些人员也是由选民选举产生的，因而他们是向选民而不是向市长负责。除这些选举产生的官员，弱市长制中还存在大量的理事会和委员会，这些理事会或委员会无论经选举还是任命产生，都将有组织地代表公民在有关公立学校、公共工程、公共安全和其他社区普遍关心的事务中制定公共政策，而他们对公共政策的判断是从他们的支持者那里获取的。所以，市长对整个城市行政管理工作的控制能力是非常弱小的。但这种治理模式为强市长制的产生奠定了基础。

强市长制。市长通过普选产生，其他行政官员由市长任命并对市长负责，市长独立于市立法机构，可以对立法机构的工作行使否决权，由市长而不是市议会负责市政预算的筹划和市政开支的控制，但市政拨款案是由市议会来制定的。这种模式基本上类似于联邦政府的三权分立制度，市长的权力已非常突出。

美国地方政府治理中这种随人口和地域规模而逐渐演变的趋势在马萨诸塞州的艾莫斯特镇的治理模式中表现得尤为明显：该镇从1759年建镇直到20世纪30年代，由于人口和经济规模都很小，沿用的一直是乡镇会议制度；到1930年代末，艾莫斯特镇的人口达到了6000人，一年的预算为57.4万美元，所以，从1938年开始，该镇改为委员会制；而到1950年中期，其常住人口达到了8000人，1955年的预算资金达到120万美元，所以，他们又采用了议会——经理制。到2002年，其常住人口又达到了35000人，2003年的年度预算已达到5600万美元，当地政府与选民又在酝酿新的治理模式，准备采用更有效率的市长制。为此，应选民的要求该镇于2002年3月成立了专门的委员会，该委员会于2003年1月向该镇的全体选民，以每户一份的形式提交了要求改革的最终说明，当地报纸和其他非政府组织也举行了长达1年的公开讨论，但在2003年4月1日，该镇全体选民对此进行的全民公决中，主张沿用原来模式的选民以13票的微弱优势胜出，新模式的采纳被暂时搁置。

三、地方政府管辖范围的交叠性

在美国地方政府的治理中，辖区的相互交叠是独具特色的。一般来说，次级政府辖区面积的总和应该等于上一层级政府的辖区面积，或者更直接地说，州政府辖区面积的总和应该等于联邦政府的辖区面积，县政府辖区面积的总和应该等于州政府的辖区面积，但再往下，这种规律就被打破了，也就是说县政府之下的自治市、特别区的面积总和不一定是县政府的辖区面积，或者说基本上不是县政府的辖区面积，原因就是这些地方政府的辖区是相互重叠、相互交错的。形成这种相互交叠的一个主要原因就是这些自治市和特别区政府的产生方式。正如上文已经提到的，自治市是某一城市社区的居民自发组建的，所以，并不是县的所有辖区被归属于不同的自治市，还有些无法达成成立城市共识的区域以及一些居住较为分散的区域还属于县的辖区。而对于特别区政府来说，更是充满了灵活性，比如学区政府，它承担的只是教育这样一项职能，它在辖区上和其他地方政府是重合的，很多学区政府都是跨市县的，有的甚至还是跨州的。在他们看来，这种多元化的政府形式的存在，比由一个统一的地方政府提供的公共服务更能反映公民的需求偏好，更能根据不同公共服务的规模效应确定合适的服务边界。实际上，在美国，一个大城市中有几百个独立分割的地方政府交叠并存是很普遍的现象，每个城市居民一般来说都同时属于一个县、一个自治市、一个学区和几个为交通、排污、控制空气污染而设的特别区，而这些县、自治市、学区和特别区在管辖范围上通常都是交叠的。而在他们看来，一个人同时属于几个地方政府，就像人们从不同的商店里购买自己喜欢的不同商品一样，只不过有些商店是百货公司、有些商店是专卖店而已。

美国地方政府的这种“百衲被”模式也曾受到很多学者的批评和怀疑，他们认为这是一种杂乱无章的、低效的治理体系，从20世纪40年代到80年代，在“一个城市只能有一个地方政府”的单中心治理理论占据主流地位的背景下，美国开展了合并地方政府的改革运动，但也有学者在大量的实证研究的基础上证明，大的单一的地方政府所提供的公共服务未必就是高效的，相反，多个地方政府通过竞争与合作同时向一个区域内的公民提供各种不同性质的公共服务则更具理性，所以，80年代之后，在美国地方政府的改革中，这种合并与联合的趋势逐渐停止。美国政府间关系委员会在1987年的一份报告中就提出：城市地区的复杂情况需要多样性的组织形式，根据不同性质的问题组建不同的利益共同体应该是经常性的事情，地方政府的改革不仅应注重规模效益，更要培育自治精神。一些新的改革者更倡导就一些专门性的、地区性的问题建立更小的政府单位，即邻里政府，以使官员更充分地了解不同公民的不同偏好，使政府更贴近民众并更具回应力。与更小规模的政府出现相伴随的还有一个趋势，就是政府与政府间的合作，这种合作不仅有纵向的合作，包括地方政府与州的合作、地方政府与联邦的合作；也有横向的合作，如地方政府间的合作等；合作的形式也多种多样，有正式的也有非正式的，但所有合作都是建立在地方政府自愿的基础上，基于更有效、更廉价地提供公共服务的需要而进行，实践证明这种政府间的合作对那些规模效应大或跨区域的共同问题如环境等的治理是非常有效的，而这种政府间的合作组织已经具有了准政府的性质。所以，随着多元化社会的加剧、人们对公共服务的个性化要求越来越高，美国地方政府治理中的这种“百衲被”体系不仅不会被抛弃，还会表现出更强的适应性和生命力。