改革产权制度，明晰产权关系，是农村信用社推进新一轮改革、建立现代银行企业制度的本质要求和前提。这已达成共识。但在产权制度改革的目标、选择何种产权制度等问题上，则是仁者见仁、智者见智，至今仍无统一的认识。2月20日，广受业界关注的全国合作金融监管及改革工作会议明确提出：“股份制是农村合作金融机构改革的总体方向”，“鼓励发展农村股份制商业银行”。如此一锤定音，无疑为犹豫徘徊的农信社产权制度改革指明了方向。
一、如何确立农信社产权制度改革的目标？
综观新一轮改革推开前农信社存在的问题，正如《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》所言，主要是产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大。
这些问题林林总总，但深究其形成原因，其实源自农信社产权制度的重大缺陷——产权不清、所有者缺位、法人治理无法落实。长期以来，农信社名义上归社员所有，但由于社员股金在农信社资本金中所占比重越来越小，且分散在众多的社员之中，社员对农信社的所有权难以体现，少数农信社甚至已经没有社员股，产权关系日益模糊，造成产权不清、所有者缺位，出了风险无人承担、无人负责，从而导致农信社无法实现“自负盈亏”，当然也难以做到“自担风险”。
由此造成的直接后果，一是行政干预不可避免。既然农信社产权不清、所有者缺位，又是上无“爹娘”的地方性金融机构，当地政府以及具有事实管辖权的部门势必藉此直接干涉农信社的经营与管理活动，致使农信社自主经营权落空，信贷资金财政化、空洞化加剧。二是农信社无须负责任地从事经营活动。强势外力直接干涉农信社的经营活动，经营实际上是奉命行事、代“权”理财，即使其经营决策中出现失误，造成损失，甚至经营状况持续恶化、濒临倒闭，农信社法人及其决策者和直接责任人也无须承担责任，有关强势外力不可能、也不应该不出面收拾“残局”，因为正是外力干预，使农信社的各项政策、原则、规章沦为“一纸空文”，才招致如此后果。既然经营效益与已无关，农信社乐得按“领导”意图送个“顺水人情”，强化管理改善经营既无主观冲动又无客观必要，从而导致贷款沉淀与日俱增，信贷资产质量每况愈下，信贷资金死滞、流失的“黑洞”效应强劲不衰，经营状况持续恶化。三是“搭便车”现象滋生蔓延。虽然农信社并不拥有实质意义上的自主经营权，也不对其经营状况承担责任，但其员工实际上仍直接控制着诸如信贷、结算、现金支付等项权利，有权使用法人财产，支配由此而来的收入。由于经营风险实际由“外力”承担，经营效益与已无关，因决策错误而损害的是国家的、全民的公共利益，这使假公济私和损公肥私成为可能，容易诱使农信社及其员工产生“搭便车”的动机与行为，利用手中的职权，不顾经营效益，设法争夺和使用法人财产，假借名目侵蚀法人财产及其收益，公开或隐蔽、合法或非法地化公利为私利，谋取自身利益的增加。同时，农信社之外的企业与个人也会采取贿赂等不正当手段千方百计争取这种利益，从而导致腐败现象滋生蔓延，在农信社法人财产营运这个并不健康的机体上又种下一个危害极大的“毒瘤”。
通过上述分析，我们完全有理由断言，因所有者缺位而导致的农信社原有产权制度的重大缺陷，其实主要表现在“外部力量控制”和“内部人控制”两大方面。如果这种产权制度得不到有效改革，这两种“非法力量”得不到有效遏制，其他任何有力的局部改革措施都难以奏效，我国的农信社将很难建立起真正意义上的现代银行企业制度。只有以产权制度改革为突破口，理顺政府及有关部门等外部监管力量、农信社的股东（社员）、农信社及其员工之间的权责利关系，建立现代银行企业制度的改革目标才有可能实现。
换言之，农信社新一轮产权制度改革的目标是：还权于股东（社员），使其真正拥有话语权、决定权。具体操作中，可以通过以下制度安排加以落实：选择最合适、最科学的产权制度（资本组织制度）；确保所有者具备真正的监督权利；科学设置股权结构，奠定现代公司治理所赖以生存的资本结构基础；构建符合市场经济本质要求的法治环境，确保股东（社员）大会、董事会（理事会）拥有能够依法行使职权的权威，既有效规避“外部力量控制”，又有效防止“内部人控制”，真正维护“所有者至上”的法制精神。
二、合作制和股份合作制均无法防止“两个控制”
农信社产权制度改革的目标确定之后，接下来首当其冲的问题就是选择何种产权制度。
鉴于新兴的股份合作制相比传统的合作制并无本质上的理论飞跃，本文将这两种产权制度合并论证。笔者认为，无论是合作制，还是股份合作制，都无法有效规避“外部力量控制”和“内部人控制”。理由如下：
（一）合作制和股份合作制都无法有效解决“所有者缺位”这个根本问题。合作制下的农信社，法定发起人总数不得低于500人，社员入股金额起点为50-100元，实行“一人一票”制。股份合作制下的农信社（农合行），法定发起人总数不得低于1000人，自然人资格股入股金额起点为1000元，投资股入股金额起点为2000元；法人资格股入股金额起点为10000元，投资股入股金额起点为20000元；资格股“一人一票”，投资股每增加一个入股单位增加一个投票权。如此制度安排，决定了这两种产权制度下的农信社，必定是自然人社员（股东）人多但人均持股量小，法人社员（股东）大多没有傻到花10倍的股金拿1个投票权的地步、入股积极性肯定不高，股权必定极度分散，所有权难以体现，所有者缺位的旧病仍将复发。
（二）合作制和股份合作制都难以有效解决民主管理不易落实的问题。“一人一票制”是合作制的精髓，股份合作制也对此照搬，无论采取合作制还是股份合作制，农信社的重要决策，理论上都应该由社员（股东）说了算。但事实上，由于合作制先天的“股份均等、权利均等”，股份合作制产权制度改革的不彻底，法人股东同股不同权、总投票权有限，而自然人股东谁愿意为100元、1000元的股金去监督关心农信社（农合行）？重要决策难免仍是由主任（行长）们说了算，社员（股东）大会形同虚设当属意料之中。
（三）合作制和股份合作制都难以有效解决抗风险能力薄弱的问题。“入社自愿、退社自由”的原则是合作制的金科玉律，股份合作制也一脉相承，依然承诺“资格股持满3年后可以退股”。由于农信社（农合行）是经营货币的特殊企业，经营风险从产生到暴露有个过程，一旦经营亏损，常常是“未遇外患、先起内讧”，有些自然人股东就要抽回股金。这必将削弱农信社（农合行）的资本实力，导致农信社（农合行）参与银行同业竞争和抗御风险的能力下降。此时，农信社（农合行）若想增资扩股，必定难上加难！
综上所述，既然合作制和股份合作制均无法使所有者真正承担起法定的责、权，那么，承担农信社（农合行）日常经营管理职责的经营者，还有承担外部监督管理职责的政府及有权部门只好“勉为其难”地代为行使决策和监督职能，一来二去，农信社产权制度改革必然重回“两个控制”彼伏此起的老路上去！
三、实行股份制改造是农信社改革唯一出路
那么，实行股份制的资本组织制度，是否能为农信社产权制度改革带来曙光呢？
（一）股份制具有明晰产权的功能，可以有效解决农信社所有者缺位问题。农信社实行股份制改造后，可以实现所有权、经营权、监督权“三权分离”。股东大会选举产生能够代表股东利益的董事，组成董事会，负责重大决策，创造的利润由股东按出资比例分享，出了风险由股东根据入股数量多少承担有限责任。这样，就很好地解决了所有者缺位的问题。
（二）股份制具有完善法人治理结构的功能，可以有效解决农信社民主管理难以落实的问题。农信社进行股份制改造后，必须实行“一股一票制”，股东的决策权大小取决于出资额占总股本的比例，农信社的决策者、经营者都是由股东大会民主选举产生的，并且，拥有较大决策权的股东，素质普遍较高，管理能力更强。这样，既减少了农信社的官办色彩，又在无形中实现了决策层、经营层的优化配置，为办好农信社奠定坚实基础。
（三）股份制具有吸纳资本的功能，可以有效解决农信社抗风险能力薄弱的问题。农信社进行股份制改造后，必须实行股份可以转让、股金不得抽回的原则，利润由股东共享，风险由股东同担，可以确保发起人股份的稳定，有效规避“未遇外患、先起内讧”的尴尬局面，增强股东的凝聚力，增强吸纳、积聚资本的能力和抗风险能力。
（四）股份制具有权利制衡的功能，可以有效解决农信社难以规避不合理行政干预的问题。实行股份制改造后的农信社或农村商业银行，是一个具有高度独立性的市场主导型企业法人，通过完善法人治理结构，合作制下农信社主任“一人说了算”的现象不复存在，“内部人控制”难以为继，同时，原来的基层农信社也不再具有法人地位。这种制度安排，十分有利于规避不合理行政干预。
因此，农村信用社选择股份制的产权制度，可以避免合作制和股份合作制的种种弱点，有效规避“外部力量控制”和“内部人控制”，真正做到还权于股东（社员），让资本真正拥有话语权、决定权。
四、农信社产权制度改革路径抉择
根据各地农信社实际发展状况和所有者偏好的不同，农信社实行股份制改造的可行路径大致有如下三种。
（一）一步到位法。做好前期准备，一旦条件具备，直接按照《公司法》、《商业银行法》和《农村商业银行管理暂行规定》的相关规定，实行彻底的股份制改造，成立农村商业银行。因有法可依、有章可循，具体操作方法无须赘述。
（二）借船过河法。为了享受到最长期限的税收减免等扶持政策，可以先期实行股份合作制改造，待免税期结束，即改制为农村商业银行。但是，必须在股权设置上对《农村合作银行管理暂行规定》中的股权设计做实质性调整。即：统一自然人股金和法人股金的入股起点，统一投资股的投票权设置，形式上保留资格股与投资股，实质上按照“同股同权”的铁律做好股权设置工作，为实行名副其实的股份制早做准备，以便将来少走弯路。
（三）弃名求实法。对暂时达不到组建农村商业银行条件的农信社，也可立即选择股份制的产权制度，实行股份制改造，先办成股份制的农信社，待达到农村商业银行准入门槛时再按法定程序申报即可。
