□邓聿文

最近，深圳为改革立法，特别是其中为改革者免责的条款引起了很大争议。赞成者认为，为改革者提供护身符，同时规范改革行为，将使改革由过去政策主导向法律主导转变，形成自下而上自发改革的良好氛围，有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚，更好地激励改革者去进行制度创新。而持质疑态度的人则认为，对改革者的免责有可能让一些打着改革创新之旗谋一己私利的人有机可乘，改革也不是任何决策人的试验田，可以容许无限试错下去。等等。

在我看来，深圳的做法实际上是一个如何分散改革风险的问题。客观地说，由于改革是一种对体制的变革过程，牵涉到复杂的利益关系调整，囿于改革者知识和信息的限制，出错是难免的，故应允许改革出错。但与一般的科学探索不同，后者出错或许也会造成重大损失，然而正因为改革是对人们利益关系的调整，所以它的出错后果也就特别严重。从这一点来看，改革又应该尽量避免出错。改革的这种复杂性，是深圳的创举引起人们争议的主要原因。

改革在获得收益的同时，也蕴藏着巨大的风险，这点是确定无疑的。特别是在利益矛盾比较尖锐、并且容易拿意识形态说事的今天，更是如此。因此，对一个成熟的改革者而言，在出台和推行改革时，必须要把风险因素考虑进去。就此而言，中国改革的成功取决于政策制定者是否可以选择一条分散改革风险、分散政治压力的途径。

改革的风险主要来自两个方面，一个是政治风险，一个道德风险。前者包括来自外界、舆论、上级对改革的评价、与既有政策和法律的冲突、改革的手段和方式、改革者处理复杂事物的能力、改革对象的反制与博弈等。这些风险改革者有些能够控制，有些控制不了，控制不了也就意味着改革容易出问题。后者则由改革者本人道德引起的风险，如腐败、内部人控制等。

改革的政治风险一个最好的例子是重庆市城口县坪坝镇原党委书记魏胜多的改革遭遇。魏因在2003年“自作主张”尝试直选镇党委书记和镇长，而被免职并“双规”。当时魏被上级列出的罪名包括：对于进行选举的事实，对上级隐瞒不报；在2004年末换届到期前，违反《选举法》提前进行选举；违反“党管干部”的原则。但凡改革，特别是像乡镇直选这样的政府体制改革，难免有对既有政策和规定的突破，在改革本身进入法制化轨道之前，改革的成败及改革者的命运，更多取决于政策和掌握政策的上级领导。特别是随着改革的深入，越来越多的法律空白被填补。这使得改革者的创新空间越来越小，从而，改革者也要冒着越来越大的违法和违纪风险。

以此来看深圳市的免责条款，条例将“改革创新”界定为体制改革创新，其范围包括经济体制、行政管理体制、文化体制和社会管理制度、人民代表大会制度建设、司法工作等基本上涵盖了现行体制改革创新的大多数方面。可以说，这些方面的改革是最容易遭受政策、法律和意识形态风险的，稍有不慎，就可能像魏胜多一样闯入了雷区，从这个角度看，为改革者提供一个护身符是必要的。

另一方面，从中国既往的改革来看，之所以出现很多问题，与改革者的道德也是有很大关系的。比如国企改革、银行改革等出现的国资流失和呆坏账，很大程度上就是由国企领导人和银行行长们的腐败造成的。上述反对者的担心其实也说的是改革的道德风险问题。改革者也是人，也有七情六欲，当改革者权力过大而又没有有效约束时，最容易出现道德风险。何况现在人们的权益意识起来了，社会的利益矛盾又比较突出，在这种情况下，必须要强调和防范改革的道德风险。否则，人们就有理由追问，“有错不究”会否因对责任的豁免而使一些官员更加胆大妄为、无所顾忌、独断专行？

深圳对改革立法，并对未徇私舞弊的改革失败者“网开一面”，正是考虑到了上述改革风险的两方面。事实上，明确政府与改革的法定关系，也是对政府道德风险的一种约束。

改革风险的分散是一个大问题，这个问题还没有引起人们足够的重视。深圳为改革立法如果能由此开启一个分散改革风险的探索，我认为是一件好事。