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  美国的国家危机管理 郭晓来  
 

经过200年来的不断发展,美国的危机管理形成了比较完整的系统,成为目前世界上处理危机最有效的国家之一。美国危机管理的发展历程反映了政府危机管理的一般规律,其特点有以下三个方面。

特点一:适时修订和完善法律。美国在危机管理领域的立法是随着危机的多样性和对危机的认识不断加深而逐步发展和完善的。其基本过程是:从单一性立法到根本性立法。

美国在危机管理领域的立法,最早可以追溯到1803年的关于New Hampshire 城市的火灾法案。这个法案被认为是第一个灾害法规。随着大量的自然灾害出现,使人们更关注自然灾害问题并开始加强了立法,但危机管理立法主要是应对自然灾害引起的危机。

直到1976年美国制定了《紧急状态法》,规定全国紧急状态的宣布程序,紧急状态的时间限制,紧急状态下总统的权力,政府财政支出等问题,才结束了联邦政府处理紧急事件和灾害的工作的单一和分散的特点,随后又不断修改并根据《紧急状态法》制定出联邦紧急事务管理局针对不同行业、不同领域应对紧急状态的实施细则。保证在发生突发事件时,政府可以根据法律规定的管理基本制度和一般原则来迅速应对,从战略的角度提高政府的危机管理能力和应对危机的反应能力。9·11事件后美国就紧急状态应对预案和法规作了更加周密、细致、严谨、极具操作性、实战性的修订,从而基本完成了整体性的危机管理的法律框架。

特点二:不断整合危机管理组织。美国的危机管理组织同样经历了不断强化完善的过程。其基本特点是:危机管理组织由分散到统一,最终完成了全方位的整合。

20世纪70年代中期以前,美国的危机管理组织基本上是分散的、专门授权的组织。为了寻求更为有效的危机管理,国家管理协会向卡特总统提出建立一个机构来集中联邦政府的紧急事务处理的功能。1979年,卡特总统发布行政命令,要求把零散的、有救灾责任的机构如:联邦保险管理局、国家火灾防控管理局、国家气象服务与社区准备应对组织等归入联邦紧急事务管理局(FEMA)。并将FEMA发展成为一个面对所有危险的完整的紧急事件管理系统和预警系统。

FEMA建立不久,就处理了诸如:古巴难民危机,三厘岛核电站事件,1989年LOMA PRIETA地震,1992年ANDREW飓风等,不仅考验了FEMA在处理复杂的危机管理的能力,也使国家把危机管理主要的注意力集中到FEMA。但是,直到克林顿时代,FAMA所担当的危机管理的主要领域仍然是自然灾害造成的危机,并没有形成一个社会全方位的危机管理系统。

9·11事件以突然的方式检验了FEMA在国家应对危机的准备和国土安全方面的问题。由于恐怖主义活动的触角涉及安全的各个领域,所以,在应对恐怖主义引发的危机中,FEMA还是显得势单力薄。

2003年1月25 日美国成立了国土安全部,它是以预防、处理人为的、非自然的危机(恐怖主义)为主要目标的,面向全方位国土安全的危机管理系统。2003年3月,FEMA 同其他22个联邦机构一起归入国土安全部,它拥有177,000多雇员,几乎覆盖所有有关安全的领域。形成了在美国总统领导下的、由美国国土安全部统一规划、协调的庞大的危机管理组织系统,至此,基本完成了危机管理系统的全面整合。国土安全部的成立标志着美国对危机管理已经进入到在整个国家安全体系下的全方位的管理阶段。

特点三:实践新的危机管理理念。处理由恐怖主义引起的危机,是对政府管理的新的挑战,最关键的问题是:处理恐怖主义的危机需要跨部门的合作,而这种危机状态下合作的协调性是基于日常工作的有效性。于是,白宫指定专门的负责人,这个负责人不是去试图承担或指挥所有部门日常工作的全权领导者,他只是一个能够让所有涉及危机管理的部门明确问题的工作设计者。加强对危机管理系统的整体协调,一旦发生重大的危机,他和他的机构就可以有准备地协助总统迅速地应对和处理危机。为了保证这种管理工作的有效性,美国国土安全部采用了新的管理运作方式:

第一、以法律的形式,规定执法机构的权威性,并增强机构履行职责的能力。国土安全部对执法机构的法律权威性进行定期审查和评估,以确定是否适当。如果认定在处理危机时使用了不适当的权威性时,将与机构进行磋商,并提出立法建议递交管理与预算办公室。

第二、设计一个长期的、多部门参加的计划,明确分工、强化职能,提高部门的专业化能力。比如,中情局主要的职能是防止和挫败各种恐怖活动,FEMA主要是开展后果管理,即通过组织紧急救援和危机后恢复关键的社会部门来尽可能减少破坏程度,而对危机影响的分析和研究,则发挥像诸如兰德公司等私营机构的作用。

第三、根据工作计划,即对各种可能发生的危机在监测、预防、管理等方面的孰轻孰重,提出优先财政预算,把各种分散的管理,通过预算控制,纳入统一的计划中。通过制定预算赋予计划的设计者、协调者的权力,有效的进行工作协调,从而也避免由于争夺部门利益而引起的财政浪费。

第四、编写、发布各种处理危机的指南性资料,如《紧急反应指南》、《战备资源指南》、《危机处理基本方法》等。它可以为没有足够资源由自己制订计划的地方组织提供操作检验标准,也便于在发生危机时,联邦政府的统一指挥,大量减少协调中出现的问题提供保障。

为了能够迅速地对危机做出反应,保证危机管理系统成为有激励的、高绩效的和有责任的组织系统,国土安全部被授权有灵活的招募程序、采购方式、津贴运作系统和绩效管理体系。在调度人力、财力资源上,享有很大的自由。


 
   
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