自从1998年我国政府正式提出了要“走向公共财政”的目标以来，建立和完善公共财政体制成为各级政府的重要任务。从最近陆续公布的各地方“十一五”规划的内容来看，几乎所有的地方政府都把“构建完善的公共财政体制”当作未来五年必须完成的一项工作。事实上，建立和完善公共财政体制也已经成为国家制定“十一五”规划的战略重点。

公共财政最大的特点就是其“公共性”，即公共财政主要是着眼于满足社会公共需要。从世界范围来看，义务教育、社会保障和公共设施几乎都是政府公共财政必须重点投入的领域，也是真正体现公共财政特性的“用武之地”。然而，从现实情况来看，我国的公共财政体制还存在着诸多的问题。概括起来讲，就是公共财政在众多领域存在着“缺位”现象。一些本该由市场调节、自我发展的竞争性和经营性领域，财政没有及时退出；而本该由财政供给的义务教育、社会保障、公共设施建设等项目又得不到充足的资金保证。其结果，就是公共财政出现了“不公共”的怪现象，其公平性无法得到有效的保证。

按说，我国财政收入和支出的增长幅度近年来都保持在较高速度的水平上。在这种背景下，出现严重的公共财政“缺位”问题似乎有点出乎意料。究其原因，首先就在于我国财政支出的相对规模和水平日益萎缩，据测算，财政支出占GDP的比重1980年为27.2%，1985年为22.4%，1990年为16.6%，到1995年已降为11.7%，到2004年也仅为21%左右。这样一种低水平的财政支出格局与国际上财政支出比重日益上升的趋势相悖，已经严重制约和影响了政府正常履行职能，不仅难以确保社会公共性开支的最低资金需求，而且在相当一部分地区已无力维持政府机关的正常运转。就在财政支出占GDP的比重不断下降的同时，我国的行政管理支出却不断上升，其增长速度大大快于财政支出的增长速度。据统计，我国行政管理支出增长率平均每年17.7%，与财政支出的平均增长率12.3%相比，平均高出5.4个百分点。改革开放前的1978年，行政管理支出占财政支出的比重只有4.7%，2003年则达到19%，按照国际货币基金组织的口径是15.6%。这个比例在国际比较中也是属于比较高的。比如高收入国家平均为9.5%，其中德国为6.9%；上中等收入国家平均为12.3%，其中波兰为8.5%；中国属于其中的下中等收入国家为14.9%，其中罗马尼亚为6.5%；低收入国家为18.1%，其中印度为11.9%。此外，冗员众多、腐败浪费严重，都大大挤压了公共财政支出的规模和效率。

不仅如此，与公共财政普遍“缺位”现象形成鲜明对照的就是，公共财政在国民经济的诸多地方却存在着“越位”的现象。这集中表现在财政对国有企业的巨额补贴。据统计，从1994-2003年这10年中，平均每年需要补贴企业亏损超过近300亿元，累计补贴了3088.2亿元。如果从1989年-2003年计，平均每年需要补贴企业亏损近400亿元，累计补贴了5632.45亿元。而不久前对中石化100亿元的巨额补贴，则在社会上引起了不小的争论。公共财政过多地介入市场竞争领域，不但违背了公共财政的本来目的和用途，而且会对民营资本产生很大的“挤出效应”，破坏市场竞争的公平环境。

公共财政的“缺位”，背后反映的其实就是政府角色的“错位”，是典型的“政府失灵”。认识这个问题，须要看到我国财政体制具有明显的转轨特征。一方面，政府作为公共财政的具体执行者，还没有完全从计划经济体制下“包办一切”的角色中转换过来；另一方面，企业在从“办社会”的领域里退出来后，政府作为公共产品提供者的角色却没有及时跟上。这其实也反映出企业改革与政府改革的衔接中出现了“断档”。

另一方面，公共财政的“缺位”问题更深刻地反映出当前一些地方政府片面追求短期产值总量的增长、忽视经济长期可持续发展和社会和谐进步的发展观。从公共产品的产出方面来看，它最主要的是提高人们的教育水平、生活质量、健康状况等，对促进人力资本的积累有着非常重要的意义。而现代经济学已经证明，人力资本是一个国家长期协调发展的主要“发动机”。忽视了公共财政的这种潜在功能，实际上加大了经济长期稳定发展的波动性和风险性。

所以，纠正公共财政“缺位”的现象，关键还在于加快政府职能的转变。政府需要意识到服务社会、服务市场、服务大众就是自己本来的角色，也是实现“和谐社会”目标的客观要求。如今国家和各地政府在“十一五”规划中都明确了建立和完善公共财政体制的迫切希望，这实际上是朝着纠正过去政府失灵的方向迈出了正确而且重要的一步。