公共外交作为传统外交的一部分，古已有之，其内容、方式随着时代而发展演进。随着全球化的深入发展，使得全球共享信息和文化，世界生活在同一个场景之下，文化关系不仅存在于政府之间，而且存在于人民之间，所以公共外交是任何主权国家都无法回避、必须面对的外交形式。

公共外交属于多元外交形式

1965年美国塔夫兹大学弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·格里恩在该学院爱德华·默罗公共外交研究中心成立时提出“公共外交”（Public Diplomacy）理念（在英国被称为文化外交，在中国被称为国际交流），特点是将公共外交主体界定为本国政府，客体界定为外国公众。此后，公共外交进入国际关系理论研究领域，并不断予以理论定义完善：公共外交主要指非传统性的外交活动，包括国际广播、视频、网络等信息活动和科学、教育、文化交流活动。这是一种通过理解、促进和影响外国公众的方式，来促进国家利益的实现的外交形式。

冷战后公共外交被赋予了新的时代内涵：政府有必要了解国外舆论的取向，有必要让国际社会理解自己的外交方针，在国际交往中建立起国际信赖和认同，塑造和平、负责的国家形象。9·11事件以后，公共外交在国际交往中的地位得以迅速提升。各国纷纷借助先进的信息技术和发达的大众传媒，把以对外宣传和文化交流为主的公共外交纳入到国家整体外交事务中。开展公共外交旨在通过交流理解、信息沟通和影响外国的公众的外交形式，来实现减少国家间的误解和猜疑，树立良好的国家形象、增进国家利益的目的。公共外交着眼于沟通不同思想文化，这种外交形式负有实现相互理解和认知的社会责任。

公共外交体现国家的文化力

从实质上说，公共外交的作用是输出思想、传播和沟通信仰、交换文化价值观，这是公共外交内在的文明意义。通过发达的媒体，改变了信息单相交流的模式，民众参与公共事务的可能性大大增加，所以，公共外交具有明显的公开性特点，公开性促使各国民众对外交的关注和热情不断提升。而国家可以通过公共外交途径，将宗教、文化与政治、外交有机结合起来，对外国民众进行宣传、教育、展示，直接影响民众，进而影响非政府组织，需求和平理解，避免对抗，这是主权国家应对全球性新挑战的最好手段。

文化因素作为外交动力是公共外交的一个重要特点：微观层面上个人、国家所掌握的知识、信息可以通过国际行动者的社会性互动，产生多种形式的宏观层面的共识——进而形成观念结构，作为政治文化的内容。这是一种作为文化关系的国际关系，国际政治学界将其称之为“文化力”。冷战后文化已经独立成为国际关系中继政治、经济、军事之后的“第四支柱”。在全球化中文化与政治经济相互依存，相互作用，表现为文化功能政治化、文化功能经济化。文化交流状况基本与国家综合国力成正比：经济水平高、综合国力强的国家，公共外交的水平相对就高，也就容易成功实现对外战略目标。因此，开展各种形式的文化交流，已经成为外交活动领域的重要路径。

公共外交的局限性

冷战后的国际政治由两个基本构成因素：一是为了追求目的而形成的国际价值；二是为获取、维持和扩大国际价值的手段。具有文化外交意义的公共外交已经成为国际政治中为达到外交目的而运用的特殊工具。但由文化关系促成的国际友好关系和情感是脆弱的，最终往往让位于政治、经济和国家安全利益。相对国际政治、经济、军事关系，文化关系是一种长线的人文关系，但对国际社会所产生的影响却是间接的。因此公共外交具有局限性：

第一，公共外交渠道提供的信息不一定是外国公众的主流信息；可以起到对政府外交政策的粉饰作用，很容易成为政府的“政治化妆”。第二，公共舆论从根本上讲是一种“软权利”，会受到外国政府的反控制和利用；第三，公共外交对象仅仅处于外交政策制定时参考范围的最外延，所以对外交政策的直接影响力并不直接；第四，政府在实事求是的前提下影响外国公众的程度是有限的。

世界文化的等差格局基本是“西风东渐”的单向流动形式，并在全球化进程中得以发展。非对称的国际行为体之间观念的不同可能会导致激烈的对抗。在世界热点地区，文化差异比经济利益矛盾更加突出，成为诱发国际争端的重要原因。文化的差异性会制约国家外交政策，文化交流也可以成为控制和干涉别过内政的工具和手段。所以公共外交常常把非文化因素掺杂进去，人为赋予文化一种政治的、意识形态的品格。不是从文化交流本身对人类社会进步的意义着眼，而是要施加影响于外界，使世界上未开化和半开化的发展中国家从属于西方文明国家。一个国家的对外政策总是与一定的意识形态相联系，我们主张超越意识形态，和平、发展、合作，寻求利益汇合点，力争取得双赢和共赢。

公共外交理念提倡政府之间、政府与外国民众之间、各国民众之间的国际交流、互信，对中国的和平发展十分必要。和平发展是我国的基本立场和发展方向，针对西方国家对我国和平发展的不利宣传和猜疑，可以通过公共外交渠道，有效宣传国家的外交政策，增进相互理解。公共外交是看待和处理国家利益确定和实现国家目标的多维视角。