□苏 杨

一、中国公益机构的分类特点

公益事业是社会发展的主要内容，公益机构是现代社会治理结构的重要组成部分。一般认为，在公共物品中，除了事关国家安全、稳定或需要执法操作的，其它的都可由政府机关以外的机构来承担具体事务。通常把这样的机构称作公益机构，也被称作政府机关和企业以外的第三部门。

相对这一“国际标准”而言，中国公益机构有以下特点：

一是中国的公益机构还不是一个内涵和外延明确的概念，尚没有形成一类界限分明、管理规范的行为主体。目前，中国的公共服务，由政府机关、事业单位、非政府组织（包括社会团体和民办非企业组织）以及部分国有企业的下属单位等共同提供。

二是中国的公益机构主要包含在事业单位中。中国的事业单位是由国家出资举办的办事机构，数量很大，目前已达到125万个，其工作人员更多达2900万人。不过，中国的事业单位不仅承担提供公共服务以及行政执法的职能，也直接参与经营，按国际标准来说横跨了政府机关、企业和公益机构三个部门。但大多数的事业单位的主要职能是提供公共服务。因此，在中国的组织分类中，事业单位是与国际标准的公益机构重合程度最大的部门。可以用表1来描述这种特点。

这些特点的形成与作为发展中国家的中国正处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡期有直接关系。最近二十年来的改革趋势清楚地表明，中国在举办公益事业的体制上与国际惯例日趋接近。政府机关逐步退出需要执法操作以外的公共服务领域，而主要是事业单位和非政府组织填补了政府留下的空白。尽管非政府组织初步改变了中国的公益事业只是由国家直接承担或者国家出资委托承担的状况，但目前中国的非政府组织力量薄弱（在绝大多数国家，非政府组织都只是公益机构的补充）。因此，目前中国事实上形成了大多数公益事业由事业单位举办，大多数事业单位承担公益职能的局面。

二、中国事业单位改革的脉络与效果

中国对事业单位的改革是伴随中国经济体制的市场化而进行的。在相当长的历史时期内，中国的公益事业体制最基本的特征就是事业的具体组织实施由政府设立的事业单位甚至政府机构直接承担，发展什么内容和什么水平的公益事业由政府计划确定，所需资金全部来自政府投入。这种体制产生了以下三方面的问题：一是公共服务匮乏、水平低，二是不少领域存在效率低下问题，三是公益事业的发展模式受意识形态及政治运动影响突出。

自1980年代中期以来，中国对公益事业体制及相关的事业单位体制进行了一系列改革探索。这些改革包括以下四个方面的举措：①改革事业单位的具体管理与运行方式；②调整行政管理体制，把部分过去由政府承担的事务交给市场；③对相关事业单位实施企业化改革；④在社会事业发展中引入民间和社会力量。

改革初步厘清了中国各类组织的事权，形成了主要由事业单位举办公益事业的局面。但当时的改革对基本国情和公益事业的特点考虑不够，改革的主要初衷并非为了改善公益服务而是为了减轻财政负担，以致许多提供最基本公益服务的部门由于具有创收能力而被市场化；同时，由各部门分头进行改革操作，缺乏统筹，导致许多领域出现取部门利益舍公共利益的现象。主要体现在：一部分直接从事生产经营活动，其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、且不具有社会公益性的非公益机构也被列为事业单位进行管理。此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，造成了经济与社会秩序的混乱；另一方面，一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。这些机构在实施了企业化改制或企业化运行后，自然将营利视为主要目标，其本身应当具有的公益目标则大都被放弃，一些机构甚至还不惜采取损害社会公益目标的手段获取自身经济利益。最终结果是政府职能和国家目标受到严重影响。

三、中国事业单位改革应该处理好的几个问题

目前，中国的发展思路已经转向了以人为本、全面协调可持续的科学发展，公益事业在国家发展中的地位凸显。国家也正在积极进行公共财政改革，以促进公益事业的发展。公共财政改革的既定方向是：在事权、财权相当的情况下改善公共服务。与此方向对应，根据改革既往的经验教训，事业单位改革必须处理好以下几个重要问题：

首先是政府与市场的职能分工关系。由政府直接组织全部社会事业的体制可以保证政府意志的贯彻，但其弊端也非常突出。一方面，不同社会事业在经济与社会生活中的地位和重要性不同。如果不区分重要性差异，各种社会事业都由政府直接实施并全部依赖财政支持，显然难以突出重点，结果必然是政府的基本职能无法有效发挥；另一方面，不同社会事业的自身发展逻辑与运行规律也存在很大区别，有些是行政手段可控的而且是必须控制的，有些则是不宜过分干预和控制的。在这种情况下，如果都采取直接行政管理方式，必然导致效率低下。

在社会事业的组织方式方面，国际经验值得认真借鉴。发达市场经济国家基本的共同点是，针对不同公益事业的特点，实施分类组织和管理。有些社会事业涉及公众基本利益和政府基本职能，是任何情况下都必须确保的；有些社会事业则是应该逐步发展或在有条件的情况下大力发展的。一般来说，对具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、卫生防疫以及公众基本医疗服务等，主要由政府提供。机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员甚至公务员，政府财政保证经费投入，机构行为也要接受政府的直接管理等，以保证政府意志的实施。对那些公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的社会事业，发达市场经济国家通常的做法是，将这些社会事业交给独立于政府的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段鼓励、引导其发展。此外，还有些社会事业采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式。因为公益性事业不能由营利性市场主体自发提供，并不意味着不能利用市场机制和营利性市场主体的力量。对某些社会事业实施政府间接组织方式的好处在于，既可以避免政府直接组织可能带来的效率低下问题，还能够动员民间和社会力量共同参与社会事业。

其次，应该注意对事业单位的激励与约束问题。对于那些依据政府规定，直接向公众提供有形服务的机构，如各种执法、监督机构、社会福利机构、卫生防疫机构等等，政府可以通过行政和计划手段控制，而且必须予以控制。但对于教育、科研等事业，由于其自身的特殊性，严格计划控制的结果必然是效率低下，所以必须探索新的组织方式。对此类社会事业及相关机构，发达国家的基本做法是明确其国立（或公立）地位，政府确保投入并实施宏观管理和指导，但在具体业务活动方面给予其较大自主权，保持机构相当的独立性。从发达市场经济国家的做法看，类似机构都是不允许从事经营性活动的。

另外有些机构，主要是那些在未来可以参照非营利机构模式进行组织的事业单位，从理论上讲可以多渠道筹资，但考虑到其公益性特点，特别是考虑到公益活动与经营性活动之间潜在的冲突，虽可以允许其从事部分经营性活动，但其经营性活动的程度必须加以限制。同时，考虑到这类机构的目标定位以及政府所给予的各种支持，对于经营性收入的使用、分配等也必须有明确限制。在实践中要做到这一点，监管体制必须跟上，而这正是中国事业单位体制中欠缺的环节。

最后，还应该注意行政管理体制与改革组织方式问题。这方面有两个注意：一是要合理划分中央与地方之间以及不同层级地方之间在社会事业发展中的责任关系。根据国情及市场经济体制的基本要求，明确区分哪些社会事业必须由中央政府直接组织，哪些需要中央政府统一规划，哪些可交给地方政府承担，并辅之以财政体制的全面调整；二是要对那些需要在发展中统一规划和协调的社会事业实施统一管理，清除部门分割所带来的弊端。

四、未来中国公益机构发展的突破方向

考虑事业单位改革中应注意的若干问题，未来中国公益机构的发展方向可以描述为：追求“三个最大限度目标”——最大限度地改善公共服务的供给，最大限度地调集社会资源参与，最大限度地提高这一领域各类资金的使用效率。与此目标相对应，应在公益目标、服务体系、投入机制、治理结构、监督体制、运行效率等六方面都有相应改革举措，以实现两个“相称”——“公益性与管理单位体制相称、财权与事权相称”。

具体来说，目前中国的公益机构改革应主要从以下三个方面进行突破：

一是把握政府与市场分工的关系，明确公益机构的边界，将公益事务逐渐转移到事业单位及非政府组织中，将非公益机构尽快推向市场。

二是改革社会事业的基本组织方式，保证对公益机构的激励。在未来社会事业体制改革中，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理无疑应是一个基本方向。鉴于中国的国情并考虑到国际上的普遍做法和经验，在未来社会事业体制改革中，对多数社会事业应采取政府直接组织和间接组织并举方式，对不同社会事业依据其职能和特点差异实施分类组织和管理以提高其经营效率。

三是尽快建立对公益机构的监管体制，保证对公益机构的必要约束，保证公益机构的公益主旨。这样，才可能保证公益机构在资金渠道、社会职能等方面取得较大的发展。