财政预算缺乏公开性和透明度。

仅就各级政府公开的预算草案来看，不但公众无从判断某项预算是否合理，就是人大代表即使自己是一流的预算问题专家，面对那些数字也定然会像雾里看花，无可奈何。在民智日开，信息发达的时代，一年年让人大代表审议通过这样的预算报告，会不断破坏整个国家机关的权威和公信力，因为通过这样的报告就等于在不断显示多数代表的失职和行政分支在把人大当橡皮图章。

地方预算如此，中央预算报告涉及到预算项目时也是简略得几乎不能再简略了。

比如，《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》就说，“2004年中央财政拟安排教育、卫生、科技、文化、体育支出955亿元，比上年增加100亿元，并主要向农村倾斜。”

面对这样一些笼统的数字，是既无法预，也无法算的，无法就每一项具体的财政收入和财政支出进行深入讨论的。就是有火眼金睛，也看不出到底拟安排教育支出是1块钱还是900亿块钱，而到底倾给农村多少，斜向农村没有。这些数字只能让人一头雾水。人大代表哪怕是想认真看预算报告也是白看。无论是那些为这种报告投赞成票的代表，还是为这些数据掏腰包的公民，唯一的选择就是但愿这些高度浓缩的数据背后没有半点差池。因此，人大代表开十天半月的会，最后为预算报告投下一票，是出于明白，就从技术角度看也不可信。那一票只能是糊涂的一票。尽管有不少预算数字摆在那里，但数字背后就是无尽的秘密了。

此外，存在大量的预算外资金，甚至是巧取豪夺的非法收入，这也使任何人都无法确知某级政府在某个财年到底花了多少钱。财政不能不成为秘密财政。比如，张家口市公安局经侦支队就曾用罚款盖造价大约2000万元人民币左右的豪华办公楼，如果不是媒体披露出来了，这项开支是不会在政府的财政预算中留下蛛丝马迹的。政府部门可以自己口袋有钱自己花，自然就有保密的倾向。

因此，即使公开的政府预算不是秘密，政府实际上每年到底收入多少，预算资金为什么要这样配置而不是那样配置，花了多少，怎么花的，花到了什么地方，效果如何，等等这些问题，无论对于公民还是人大代表来说，都是一个无从知晓真相的政府秘密。是秘密就难以监督。尽管改革需要阳光政府和阳光财政，但是，从需要变成现实，任重道远。

人大在财政预算问题上能力缺失。

我国现行制度下的人大事实上缺乏称职地议决预算报告的能力。

2004年广东省预算报告从过去的两三页迅速增加到540页，涉及114个部门，而审议时间，从交到人大代表手里到审议通过，前后仍然是两天。一位人大代表就说：“以前是看不懂，不想看，现在是想看但看不完。”

看都看不完，谈何认真审议？预算太笼统是个问题，预算稍微详实点还是问题，何况县级以上政府预算还没有细化具体到西方国家那种程度呢。无论是人大代表不想看，还是想看却看不完，都意味着人大缺乏审议预算报告的能力，或者说是不让它具备这样的能力。

无论政治改革如何进展，预算报告不断细化、具体化一定是个发展方向。而这就需要加强各级人大议决预算报告的能力。可以说我们面临着强化人大职能和权力的压力。这种压力既是技术性的，也是政治性的。时间就是政治。

一是人大的会期面临改革压力。就全国人大来说，按照现在的惯例，全国人大的会期通常是公历三月，一般是开会大约15天左右，而不是常年开会。在几近三千代表的情况下，即使让每个代表有三分钟发言机会，而且其他代表能够听到，每天连续不停地发言8小时，也需要18天。如果人大要就预算问题举行听证会、质询会、辩论，负责任地对每项预算都认真地审议，那就更需要时间了，更何况人大审议的事项还不止预算。这就需要人大改为常年开会，而不是一年一次。可是将近三千代表开会实际上形同群众大会，是不可能真正担当起称职的国会角色的，况且常年开会也会带来诸如费用等一系列的相关问题。

二是人大需要掌握钱袋子的权力。按照现行的《预算法》，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。而全国人大通常是公历三月开会。也正因为这样，预算法规定，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。

这不仅仅是每个财年的头几个月的财政支出不在预算控制范围内的衔接问题，而更是一个行政分支跟立法分支的权力关系问题。后者才是核心。因为这意味着人大的权力被虚置。行政分支在财政预算问题上不仅有先斩后奏的权力，而且是即使由于这样那样的原因人大不批准预算报告，行政分支照样能够不缺钱花。这跟宪政民主的原则是相违背的。

这就需要改革预算建议提交时间和财年起止时间，使得财年能够与拨款法案的通过时间相衔接。即人大没有通过年度拨款法案，行政分支不能自我开支，哪怕是比照上一财年也不行，只能由人大通过紧急拨款法案才能开支。

预算草案需要改为预算建议。

要依法执政，首先就得依法花钱。现在奇怪的是，就连官方审计报告公开的不依法花钱的问题已经是触目惊心了，可每年的预算报告在人大表决时没有被卡壳的。

那么，人大与行政分支在预算权问题上到底是什么关系呢？现行预算法规定，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告。但对人大是否享有预算草案的修正权，政府是否享有对人大预算审批的制衡权，如果预算被否决或久拖不决怎么办，等等，似乎都不是什么问题，因此对这些问题不是法律语焉不详，就是一字不提。

这首先需要正名，肯定财政预算案的议决权只能在议会。名不正则言不顺。

现在行政分支向人大提交的都是“报告”。比如，2003年3月6日，财政部部长金人庆在十届全国人大二次会议上做的就是《关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》；而贵州省财政厅厅长2004年1月8日在省十届人大二次会议上做的是《贵州省2003年全省和省级预算执行情况及2004年全省和省级预算草案报告》。即使人大审议批准了这些“报告”，也看不出这样的报告具备什么样的法律效力。

因此，就必须明确人大通过的预算的权威性。人大并不是被动地仅仅就行政分支提出的预算草案作出通过与否的反应，而是可以否决、修改。这是对行政分支提出粗略预算草案敷衍了事的最好制约。当然，一旦议会拥有了这样的权力，就必须考虑如何制约议会的权力了。但就目前的实际来说，在缺乏法治传统的我国，尤其需要的还是确立和强调无拨款法案不能花钱的原则。

既然如此，行政分支提出的“预算草案”有待于人大的审批，那么，“草案”最贴切的称呼就应该改叫“建议”，比如国务院的叫“××财年国务院财政预算建议”，原来叫“××省××年全省和省级预算草案报告”，可以改为“××省政府××财年预算建议”。这样一来，行政分支和人大在预算问题上的关系就显得层次分明。最后人大通过的预算案也应该称拨款法案，而不是预算报告，以体现其权威性。

这样一来，人大议决通过的拨款法案就明确地表明具有法律效力，必须不折不扣的执行。违反拨款法案就是违法，不但要追究相关责任的法律责任，也要承担相应的政治责任。这既建设法治国家的需要，也是对政府权力的依法制约。如果确实因为某种原因，拨款法案中规定的费用不够，任何部门也不能自作主张，随意突破预算，而是必须履行全部预算立法程序，接受人大质询，举行听证会，等通过了新的预算追加法案再开支。只有这样，预算才可能对政府的财政收支形成有效约束。

（2005年第2 期《领导文萃》黄钟）