——从成都城乡一体化看社会主义新农村建设
中央党校“建设社会注意新农村”课题组
长期以来，城乡二元的经济社会结构和“三农”问题，成为困扰我国走向城乡和谐发展的障碍。党的十六大以后，四川省成都市在城乡一体化方面进行了积极探索，取得了显著成效，为我们破解城乡二元结构和“三农”问题的难题、建设社会主义新农村，提供了有益的经验和启示。
城乡一体化是社会主义
新农村建设的重要途径
城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。根据发达国家的现代化和城市化发展经验，当城市化水平低于30％时，城市文明基本上固定在城市里，农村远离城市文明；当城市化水平超过30％时，城市文明开始向农村渗透和传播，城市文明普及率呈加速增长趋势；当城市化水平达到50％时，城市文明普及率可能达到70％左右；当城市化水平达到70％以上时，城市文明普及率将接近或达到100％。可见，城乡一体、统筹发展是城市化进程中的必然选择。我国由于各种原因导致城乡长期二元分割，因此城乡一体、统筹发展更有意义。
城乡一体化建设有着深刻的内涵。在我国现阶段，它要求统一城乡规划，打破城乡分割的体制和政策，加强城乡间的基础设施和社会事业建设，促进城乡间生产要素流动，逐步缩小城乡差别，使农村与城市一样共享现代文明，以实现城乡经济、社会、环境的和谐发展。为此，城乡一体化包含有以下多方面内容：一是统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化；二是统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化；三是统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化；四是统筹城乡社会事业，实现城乡就业、教育、卫生和社会保障一体化；五是统筹城乡两个文明建设，实现城乡社会进步一体化。在我国实现这种“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化道路，是全面建设小康社会、实现城乡和谐发展的有效途径，是落实科学发展观的具体体现，是我们建设社会主义新农村所追求的目标。
推进城乡一体化与建设社会主义新农村相辅相成、协同共生。通过统筹城乡经济发展，可以实现以工补农、以城带乡、城乡产业优势互补的良性互动，促进农村的生产发展、农民生活宽裕；通过统筹城乡两个文明建设和空间布局一体化，可以促进农村的村容整洁和乡风文明；通过统筹城乡社会事业和社会管理改革，可以推进农村管理民主、社会事业得到快速发展。这样，通过统筹城乡发展，实行工业反哺农业、城市支持农村，让广大农民共享改革发展成果，就可以在城乡一体化的形式上，逐步建立起以工补农、城乡良性互动、协调发展的新型城乡关系。
成都城乡一体化的
实践与探索
成都市在2003年初，围绕党的十六大提出的“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业”的战略要求，开始在几个区县试点推行城乡一体化。在总结试点经验的基础上，在成都双流县召开了推进城乡一体化的现场会，成都市委、市政府作出了全面推进城乡一体化这一事关成都未来发展的重要战略部署，积极探索“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的途径。这一思路得到了四川省委、省政府的充分肯定和大力支持。中共四川省委书记张学忠强调：“必须坚持以科学发展观为指导，树立统筹城乡发展的观念，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用，发挥城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的新型城乡关系。”党的十六届五中全会后，成都市更是把城乡一体化作为“建设社会主义新农村”的途径和手段全力推动，取得了明显成效。
以县城和有条件的区域中心镇为重点，提高以城带乡的能力。中共四川省委常委、成都市委书记李春城同志认为，要从根本上解决“三农”问题,只有走统筹城乡发展之路。“我们就是要用城市化快速发展这一重大历史机遇之剑，去破解长期形成的‘三农问题’这一历史顽症。”为此，成都市通过完善中心城区的整体功能，加快城市基础设施的配套建设，带动周边郊区发展；提高14个县城的承载能力，加快产业、要素和人口的聚集，带动县域经济发展；抓好30个重点镇的建设，2005年先期启动了13个优先发展重点镇建设，加快构建联接全市农村的城镇体系，发展特色产业，转移和吸纳农村富余劳动力，带动乡村经济发展，全面提升大城市对大农村的综合辐射带动能力。通过这些措施，全市实现了县县通高速公路，村村通水泥（柏油）路和广播电视；已建成农民集中居住区838万平方米，入住11.59万多户，在建农民集中居住区402个，居住区面积为135万平方米，包括客运交通、连锁经营等便民服务网络一并到位。
以科学规划为龙头和基础，加大调控力度。成都的各级领导在工作实践中，坚持用科学的思想来制订科学的规划，并且严格执行规划。他们抓住成都作为全国土地利用总体规划和城市总体规划修编试点城市的契机，坚持把统筹推进工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中这“三个集中”原则，在规划思路中加以贯穿；坚持把新一轮城市总体规划、土地利用总体规划、工业布局规划、区（市）县和重点镇规划等各项规划的衔接协调，在规划编制中加以体现；坚持把提高土地集约化利用水平，优化城乡互动的产业形态，构建城乡融合的发展空间，在规划管理中加以落实。这就从体制和机制上解决“村村点火、户户冒烟”、浪费资源、破坏环境等问题，促进了新型工业化发展和农业适度规模经营。目前，全市中心城区控制性详规实现了满覆盖，完成了郊区县城和30个重点镇的规划编制工作。
以产业发展为支撑，加大扶持力度。产业是城市化的基本动力，也是推进城乡一体化的基本支撑。成都市在推进城乡一体化进程中，注重因地制宜打造特色产业发展平台，形成强大产业支撑，调整和优化城乡产业布局。在抓产业发展过程中，特别强调以下几点：一是按照规划来推动产业发展，避免盲目性；二是要求高度重视并且下大力气解决好群众的就业和生活安置问题，有计划有组织地转移农村富余劳动力；三是注意提高农业生产的科技水平，提高劳动效率；四是高度重视并大力发展新型农村集体经济。在工业方面，坚持走新型工业化道路，扶持发展以电子信息、生物制药、机械制造（含汽车）、食品加工四大主导产业为重点的新型工业。在农业方面，坚持用抓工业的理念去推进农业产业化经营、农村发展环境建设和农村扶贫开发“三大重点工程”，完善农村社会化服务体系，提高农业综合生产能力。在第三产业方面，充分发挥成都丰富的旅游资源优势，大力发展旅游业和农家旅游，积极发展现代服务业。成都市锦江区倾力打造的“五朵金花”——幸福梅林、花乡农居、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色五个乡村旅游景点名声鹊起。温江区抓住举办全国第六届花卉博览会之机，积极培育花木主导产业，延伸花木产业链，带动经济发展。目前，全市形成了“三次产业互动，城乡经济相融”新的发展格局，农村有51%以上的劳动力从事非农产业，农民人均纯收入67%以上来自非农产业。
以建立健全市场化配置资源的机制为关键，增强农村发展的动力和活力。早在2003年，中共四川省委结合追赶型、跨越式发展战略就提出了加快实现“三个转变”，即土地资源向土地资本转变，民间资金向民间资本转变，人力资源向人力资本转变。成都市按照省委要求，不断深化各项改革。通过全面推进规范化服务型政府建设，深化行政审批、投资体制、管理制度、公共财政“四项改革”，实施流程再造、集中服务、阳光行政“三大举措”，推动治理模式、行政职能“两个转变”，增强政府为市场主体的服务意识，规范政府对市场主体的服务行为，提高在统筹城乡发展中运用市场机制配置资源的能力。先后取消了60%的行政审批事项，启动了全国首家省市同址办公的政务服务中心。同时，全面深化投融资体制改革，减少市场准入限制，搭建城建融资平台，建立政府投资项目投资、建设和管理“三分离”的管理体制，而且将中心城区运用市场化配置资源机制形成的一整套办法和措施，包括土地招拍挂、特许经营权转让、国有资产管理等办法，向区（市）县推行，筹集了大量城乡建设和发展资金。截至2005年底，全市已累计融资600多亿元投入城镇建设，加快了城乡水、电、气、路、通讯等基础设施建设步伐，使城乡面貌发生了重大变化。
以制定和完善相关配套政策为保证，加大保障力度。成都市着眼于打破城乡二元结构，逐步消除城乡分割的体制性障碍，努力构建城乡一体的新型管理体制。2004年初，出台了《关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的意见》，确定了推进城乡一体化的总体思路、目标任务和工作措施。同时，还相继制定了城乡一体的就业、社保、教育、卫生等50多个相关配套文件。进行了县乡财政体制改革，加大了对农业、农村和农民的支出比重，扩大了公共财政覆盖农村的范围和领域，加大了市级财政对困难区（市）县的转移支付力度。抓住中央推行农村税费改革的良机，配合推进城乡一体化，进行了乡镇综合配套改革，调整乡镇职能。在巩固乡镇综合改革成果的基础上，经过试点进行了村组管理体制改革，在有条件的地方设立街道办事处，改村（居）委会为社区居委会。建立城乡一体的新型户籍管理制度，逐步对本市人口取消农业人口和非农业人口的划分，统一称为“居民户口”。改革农业管理体制，在市一级撤消了市农牧局，组建成都市农业委员会，挂市委农工办牌子，并将市农机局并入市农委。同时在五城区撤消了农业局等机构，组建城乡一体化工作局。在14个郊区（市）县撤消了农业局、畜牧局、农机局等机构，组建农村发展局，挂农工办牌子。通过这些改革，建立了城乡一体的公共服务管理体系，不仅整合了农业行政管理资源，而且创新了“三农”工作机制，促进了“三农”工作协调联动，做好对广大农民的统筹服务。
以农民生产、生活方式的转变为着眼点和落脚点，加大引导力度。成都通过推进城乡一体化，让农民在就业、教育、社会保障、医疗、基础设施等方面享受与城市居民同等的待遇，建立了城乡统一的培训就业制度、社会保障制度、教育制度和卫生体系，抓好小城镇、农民集中居住区和农村中心村建设，改善农村生产生活条件，切实加强农村精神文明和基层民主政治建设。如今，这里的农民生产生活条件得到了很大改善，住房与城市居民没什么区别，就业、社保得到了较好解决，可谓“发展有路子、就业有岗位、增收有来源、居住有环境、生活有保障”。
抓干部队伍，提高执行力。城乡统筹是涉及思想观念、领导方式以及各种利益关系等方面的全面深刻变革。因此需要提高各级干部的执行能力，狠抓工作落实的成效。为了切实加强领导，成都市成立了以市委书记李春城同志为组长的推进城乡一体化工作领导小组，市委、市政府的主要领导同志都包括在内。另外在城区成立了城乡一体化工作局，按照既懂农村工作、又懂城市工作的要求配强干部。在全市范围内切实加强对干部的培训和指导，把培训班一直办到乡镇党委书记和乡镇长。市委书记、市长及其他有关市级领导同志都结合实际给培训班的干部讲课。另外，在工作中逐渐形成了一套推进工作的机制，从而保证了新农村建设的有序进行。
两年来，成都市实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化战略，为解决“三农”问题，建设社会主义新农村，实现城乡科学发展拓展了巨大空间，取得了阶段性成效。2005年全市地区生产总值同比增长13.5%，地方财政收入增长32.9%，农业增加值增长5.7%，农民人均纯收入4485元，同比增长10.1%，初步形成了农民收入与社会收入同步增长机制。
成都城乡一体化
实践的经验与启示
成都市在实现城乡一体化方面的上述做法，为我国城市特别是大中城市如何统筹城乡发展、建设社会主义新农村，走出了一条新路子。其经验，既有个性特征，更有值得人们充分重视和挖掘的共性因素。
推进城乡一体化，建设社会主义新农村，思想观念必须先行。我国有着13亿人口，截止2004年底，仍有7亿多的乡村人口，因而我们还是一个地地道道的农业国家，人民生活水平在总体上还处在低下状态。在这种情况下，要建设社会主义新农村，表面上看来是要在改变农村外部面貌上多做工作，但其内在的要求，却是要确立起“以人为本”的新观念。因为社会主义新农村的建设和发展，必须要体现出科学发展观的要求，体现出和谐社会的要求，这就要求我们必须研究农民的现实需要，充分尊重农民的意愿，着眼农村的发展远景，而不能急躁冒进、盲目蛮干。为此，成都市强调了“三抓”，即一抓思想统一，把推进城乡一体化作为当地加快经济、政治、文化、社会全面协调发展的总抓手；二抓干部队伍建设，对干部在使用中培养，在工作中锻炼，在实践中成长；三抓典型推动，从双流的“三个集中”到锦江的“五朵金花”，从蒲江的土地整理到新津的纯阳小区、川浙工业园，从青羊的农民集中居住区到成华的北湖开发和武侯、金牛的森林公园等，从小到大，从少到多，典型的层次也在不断提高。这样，就使人们对城乡一体化事业有了共识。
推进城乡一体化，建设社会主义新农村，必须充分发挥市场机制和计划机制的共同优势。毫无疑问，我国建设社会主义新农村的破题工作，必须要建立在以市场配置资源为基础的前提上，这样才能使这一工作科学而富有实效，因而成都市在实践中，特别强调了公司化运作的重要性。但是另一方面，政府的积极推动，也是做好和加快这一工作不可缺少的助推器。对此李春城同志深有感触地说过：科学的规划无比重要，但是又极易被忽视；我们推动发展的指导思想、发展思路、工作部署，包括很多具体的工作要求，从根本上讲，都要通过规划去体现出来。正因为如此，成都市把科学规划作为发展的龙头和基础，在规划思路中强调贯彻“三集中”原则，在规划编制中强调体现各项规划的衔接协调，在规划管理中强调落实城乡互动，这样就切实做到了城乡一体的科学规划。
推进城乡一体化，建设社会主义新农村，必须解决好“钱从哪里来”的问题。建设社会主义新农村必须抓好农村的基础设施建设。过去我们在推进现代化进程中，每平方公里基础设施建设政府要投入1.5亿至1.8亿元，这显然从全国的角度甚至从大城市的角度看都是难以为继的。锦江区在打造“五朵金花”的过程中，政府每平方公里只投资了1500万元，就完成了园区的基础设施建设、农房改造补贴以及农业产业等项目的投入，为改善园区环境和农户经营创造了良好条件，也为我国建设社会主义新农村闯出了一条新路。从成都市的整体情况看，这里的基本经验，就是通过经营城市，筹集大量的建设资金，加快城乡基础设施和社会事业发展。
推进城乡一体化，建设社会主义新农村，必须解决好“人往哪里去”的问题。在推进城乡统筹发展进程中，安置好失地农民是一件大事。成都市对此采取了切实有力的措施，做到了使农民“失地不失权，失地不失利，失地不失业”，从拥有股权、安置就业、建立社保体系等多方面，不但解决了农民的长远生计问题，而且还使其收入较大幅度地增长。红砂村2003年的人均收入为4320元，2005年便达到7060元，预计2006年能突破1000美元。
推进城乡一体化，建设社会主义新农村，必须解决好“资往哪里投”的问题。产业尤其是工业，是经济社会发展的基础，这就需要做大做强产业支撑，使之成为推进城乡一体化的动力。在不具备遍地开花的条件下，他们以县城和有条件的区域中心镇为重点，来推进城乡一体化进程。在人居环境的建设上，他们通过“宜聚则聚、宜散则散”的方式来安置农民，既可以按照城市居住小区的标准来设计和建设农民集中居住区，也可以对建设区的原有农居进行改造，完善和改建水、电、道路等基础设施，修建污水处理站等，这就改变了长期以来农村建房以分散自建为主，占地多，标准低，质量安全隐患多，居住环境差等问题，彻底改善了农村人居环境，实现了人与自然的和谐相处。
推进城乡一体化，建设社会主义新农村，必须进一步深化改革。从本质上说，推进城乡一体化、建设社会主义新农村，既是我国落实科学发展观的实践活动，也是一场深入的经济体制改革。在这个过程中，必然会与原有的一些经济体制及机制发生一定的甚至严重的冲突，这就需要我们必须进一步深化相关改革。对此成都市领导班子有着清醒的头脑，把规范化政府建设一直延伸到乡镇，有些服务还延伸到了村。过去人们只强调城市规划，他们以城乡一体化为基点，撤并了部分机构，尽可能地实行城乡一体的城市“大”规划、“大”管理，从而在破除长期形成的二元体制方面，实实在在地迈出了步子。
推进城乡一体化，建设社会主义新农村，必须以人为本、求真务实、扎实推进。社会主义新农村建设是一项长期而艰巨的任务，必须大力弘扬求真务实的作风。成都市坚持统筹规划、协调发展、因地制宜、分类指导，不盲目刮风、生搬硬套，一切从区（市）县实际出发，稳步推进，使新农村建设真正造福农民。同时，深入基层，深入群众，知实情、说实话、办实事，充分调动好、保护好了广大群众参与社会主义新农村建设的主动性和积极性。
当然，成都市推进城乡一体化、建设社会主义新农村的时间不长，其中不乏矛盾和问题有待进一步破解，包括“钱从哪里来，人往哪里去”这样事关全局的重大难题，还在不断的探索、解决过程之中。张学忠书记曾意味深长地指出：“我们要继续在实践中落实科学发展观，不绕开矛盾，不回避问题，越是难题越要下决心解决。这是一个必须面对的时代课题，早抓主动，晚抓被动。希望成都市继续加大力度，扎实推进这项工作，在建设社会主义新农村进程中取得更大的成绩”。
