“未富先老”是中国在进入老龄化社会时的一个特点。由于养老金支付缺口，劳动和社会保障部日前决定，从2006年开始，个人养老金账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。

劳动与社会保障部此举是为了做实个人养老金账户。此前，在从现收现付的企业养老模式到现在的社会养老模式转变过程中，由于没有资金积累，有关部门对隐性债务采取了先搞个人账户空账，再逐渐补实的做法，致使目前个人账户空账已超过8000亿元。根据中国人民大学日前的一项研究显示，从1997年到2033年期间，我国需要支付的职工养老金费用总额约8万亿元人民币。现有的社会统筹只能解决4万亿元，还有4万亿元将是真正的“缺口”，需要政府以各种方式融资解决；如果再考虑若干年后养老人口规模的进一步扩大，资金缺口将会越多。

考察大多数国家的实践，会发现，国家财政是社保制度的经济基础和最重要的支撑力量。比如西方国家社保基金的来源主要靠财政拨款。目前我国社保基金的主要来源也是财政预算拨款。但当前的问题是，国家财政所占份额仍明显偏低，仅相当于整个财政收入的12％左右，离国家“十五”计划明确提出的社保投入应占国家财政收入15％－20％的目标还有相当距离。尤其是在中央财政加大投入的同时，地方财政却处于缺位状态，据劳动和社会保障部的调查，地方财政拨款仅相当于中央财政拨款的10.8％，以致形成了企业找政府、地方找中央的非良性格局。

出现这种状况，与我们没有明确财政在解决养老问题上的主导责任以及对政府进行一个明晰的责任划分有关。长期以来，中国财政支出中，包括社保支出在内的公共福利的支出比例相对较低，比如，2003年高达37960亿的国家实际支出中，经济建设支出高达68%，只有21.33％用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。所以，应在总的方针上，明确国家财政对社保的责任，并确立起固定拨款与补贴增长机制，也就是说，国家有必要对财政收入增量确定一个固定比率优先用于社保。为确保政府真正担负起主导社保制度建设和维护社会公平的责任来，可以采用减持国有股和动用外汇储备注资的办法来充实社保，也可以将利息税、个人所得税、遗产税以及必要时开征的特别消费税等用于社保。总之，应该确立社会保障优先的财政发展战略。

明确了政府对养老的主导责任，接下来就应尽快划分中央与地方财政对社保的责任。目前责任不清的局面既损害了中央政府的宏观调控，又妨碍了地方政府积极性的发挥。应限制地方政府的所谓政绩工程，督促其多考虑并解决事关人民基本民生问题的社会保障支出。

当然，鉴于我国老龄人口规模庞大，单靠政府财政来解决养老问题是不现实的，应充分发挥政府、社会、市场等各方的功能作用，特别是要发挥并巩固城乡居民的家庭保障作用，并充分利用市场机制与社会慈善公益团体的替代功能，形成一个多元化、多层次化的保障体系。这就需要尽快实现体制改革相互配套，摒弃以往单纯强调社保改革为国企改革或其他体制改革配套的做法，代之以相关体制改革同步推进以便为社会保障体系创造条件。