今年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》公布以后，国家发改委立即组建了“十一五”规划专家委员会，专家开始首次全面参与到国家“十一五”规划的咨询论证工作中去。

张可云，著名的区域经济专家，现任职于中国人民大学区域经济与城市管理研究所，也是本次“十一五”专家智囊团中最年轻的一位专家。谈到自己入选专家智囊团的原因，张教授只是笑着猜测，“可能是因为自己近年来关于区域经济的一些研究成果得到了发改委的认可吧。”

近日，记者就“十一五”规划的区域政策等相关问题与张可云教授进行了对话。

五年规划将偏重区域规划

记者：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》(下文简称“十一五”规划建议)，把促进区域协调发展作为重点之一，并专门列出一个部分进行阐述。可见区域协调发展问题已经成为“十一五”期间的一项重要任务。你认为应该如何理解“十一五”期间的区域政策？

张可云：其实早在“九五”计划的时候，国家就已经提出来区域协调发展的概念，但是没有像“十一五”规划这样受到重视。如今中国规划体制有了一个较大的改变，以前是叫做五年计划，现在则叫做五年规划。以前编制五年计划的时候侧重产业的角度，今后随着政府职能的转变，五年规划将逐步转向以空间为主，由重产业转向重区域，产业规划则会慢慢淡出舞台。我们现在提和谐社会，我认为和谐社会应当是四个部分，包括人与人的和谐、人与自然的和谐、产业与产业的和谐以及区域与区域的和谐。

记者：“十一五”规划对于区域政策的阐释，较以往相比有什么创新之处？

张可云：在“十一五”规划中首先明确提出了促进区域协调发展的概念，其次创新地划分了功能区，即“各地区要根据资源环境承

载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。这在以前是从来没有过的。

记者：我国的区域政策究竟经历了一个怎样的演变过程，能不能给我们介绍一下？

张可云：中国的区域战略经过了5个阶段性的变化：第一个阶段是从1949年到1964年，为“内地建设战略”阶段，当时把内地建设作为区域战略的重点，期望通过有目的地布局工业来平衡全国的生产力布局，协调沿海和内地的关系。第二个阶段是从1966年到1970年，为“三线建设战略”阶段，当时基于国际环境的恶化和备战的考虑，集中力量进行大规模的“三线建设”，生产力布局跳跃式西移。第三个阶段是从1973年到1978年，为“战略调整”阶段，国家的产业布局开始由内地向东部，特别是向沿海经济发达区域逐步转移。第四阶段是从1979年到1991年，为“沿海发展战略”阶段，当时国家充分利用沿海地区的优势，面向国际市场，参与国际交换和国际竞争，大力发展开放型经济。从1992年至今则是“区域协调发展战略”阶段，其中1992年到1995年是区域协调发展战略的酝酿期。

记者：那么在你看来，国家为什么会提出区域协调发展的概念？

张可云：在1992年以前，我国的区域经济主要面临两个问题，一为贫困落后，二是区域发展差距较大。但是从1992年以后，问题明显增多了，比如有东北老工业基地老化、西部贫困落后以及东部膨胀等问题。我要特别强调一下，膨胀是指人口和工业发展的高度拥挤，如果调整不及时，就会出现老化问题，只有通过结构和布局的调整才有可能重新焕发活力。东北老工业基地正是因为调整不及时，才出现了老化。老化在经济学中叫做萧条，其特征主要有两个，一个是失业率严重，一个是经济增长速度放缓。

不宜提“中部崛起”战略

记者：你似乎忽视了中部，现在有一个口号叫做“中部崛起”战略。

张可云：恰好我一直都在呼吁不能把“中部崛起”看做一个战略。西部大开发、振兴东北地区等老工业基地都是区域协调发展的总战略，具有明确的问题指向，比如前者是要解决落后的问题，后者是要解决老化萧条的问题。但是中部地区没有一个具有全局意义的问题，却什么问题都有，换言之就是既有落后病，又有膨胀病，因而提“战略”一词是不妥的。中部地区与其争一个战略，不如在政策层面上多争取中央政府的支持。

记者：区域战略和区域政策有何区别？

张可云：区域战略是特定时期内中央政府对人口、社会、经济和环境等发展的空间安排，是蓝图性的谋划，没有一个具体的对象。区域政策则是通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，它是政府调控区域经济发展和协调区域经济关系的一个手段，涉及到利益的转移。

区域政策是支持区域战略实现的工具。国家应当在战略的指导下，细分问题区域，如果中央政府不扶持的话，有很多问题是没有办法解决的。换句话说，划分问题区域不是通过战略，而是通过区域政策的支持来谋求发展的。

记者：中部人可能会说，我们被国家忽视了？

张可云：如果各地都成了重点，那么就没有重点了。继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展是区域协调发展的大格局，是对区域协调发展的战略框架的表述。协调发展不是说中央政府什么都管，而是关注全局性的问题，这时战略才具有问题指向。而政策的出台则不是针对某一个地方，哪个地方有问题，就会出台具体的扶持或者限制政策，不管战略是什么，具体扶持的对象应当是问题区域。

警惕新一轮的区域经济冲突

记者：你在一篇文章中曾经写到，“十五”规划期间不可能形成完善的区域规划制度基础，那么在“十一五”规划期间有可能形成吗？

张可云：我认为还是需要一个逐步完善的过程，不可能一蹴而就。全面制定区域政策的核心内容是谁管和管谁，但是目前这两个问题还没有明确。在谁管的问题上，中国有许多部

门(中央政府部门)涉及对地方的管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。根据“国务院关于机构设置的通知”，中国国务院组成部委共29个，国务院直属机构共17个，国务院办事机构共6个，国务院直属事业单位共9个。其中有许多涉及地方发展援助，都具有一定的资源，但却没有专门协调区域行动的机构。形成的结果是“事事有人管(有好处的)，事事无人管(有麻烦的)”、中央部门间冲突不断，甚至将冲突延伸至地方。因此我认为应当把管理职能集中起来，成立区域管理委员会。

至于管谁的问题，一般来说，应当分为标准区域框架和问题区域框架两个部分，标准区域框架是为制定区域规划服务的。问题区域框架则有三类，分别是萧条区域、落后区域和膨胀区域。功能区的提法较以前有较大的进步，但更理想的划分是包括问题区域框架和标准区域框架。

记者：“十一五”规划建议如此重视区域经济，的确令人振奋。那么，在“十一五”期间，我们的区域经济发展，需要注意哪些问题呢？

张可云：区域协调发展中可能会出现新一轮的区域经济冲突。区域经济冲突的基本线索是非常清楚的，首先是重复建设(即盲目引进与重复布局)，然后是原料大战，其次是市场封锁，最后是价格大战。一个典型的例子是今年5月13日，吉林省政府下发的《吉林省人民政府关于支持中国第一汽车集团公司发展的意见》，《意见》具有明显的地方保护主义色彩，例如，“县以上行政单位，经批准购买汽车的，要按规定的标准首选一汽汽车”、“省直机关及所属各单位购车和报废更新车辆时，必须购买一汽汽车”，应该说《意见》不仅不可能取得预期效果，而且极有可能会引发新一轮的地区间汽车市场封锁，为本已步履维艰的中国汽车工业发展设置障碍。

还有一个需要注意的问题是，我国已经进入入世的后过渡期，一些产业领域会全面开放，新一轮的经济冲突可能会有外部势力的加入，使得冲突更加复杂化。（作者 辜王景）