兼论政府在农村社会保障制度改革中的主导作用

 建国以来，我国农村社会保障制度的历史演变过程可以大致分为四个阶段，分别是萌芽阶段、形成和发展阶段、异常发展阶段、改革阶段。通过对历史的回顾，可以发现，政府一直主导着农村社会保障制度变迁的进程。通过对政府决策影响因素和改革背景的分析，可以得出结论：政府长期以来在农村社会保障方面的不作为状况正在改变，但是受经济因素的限制，完善的农村社会保障体系的建立尚需时日。

缘起

在我国大部分农村地区，农民的基本生活保障都难以达到社会化，这是学术界的一个共识。事实上，关于农民的基本生活保障问题，我国并不缺乏制度规定，问题在于，制度本身的缺陷使得其实施效果非常差。农民的社会保障制度需求日渐强烈，但是现行的农村社会保障制度却无法满足这种需求，为了改变现状，必须对原有的制度进行改革以使得其更具可行性，而实际上，农村社会保障制度改革的步伐一刻也没有停止过，那么，改革将走向何方呢？这是我们不得不关注的问题，具体说，谁在主导着这场改革？影响其决策的主要因素有哪些？改革将会被推进到什么程度？本文将结合建国后农村社会保障制度演变的历史进程、农村社会保障制度改革的相关背景和制度学派的路径替代理论，对上述问题展开分析。

建国后农村社会保障制度的历史演变

从1949年到2000年，我国农村社会保障制度走过了51年的发展历程，其演变过程可以大致分为如下四个阶段：

1、国民经济恢复时期，萌芽阶段

这一阶段，农村社会保障工作应急性强、社会化程度低，尚未形成制度，虽然政府、社区会对农村居民的基本生活给予适当的扶助，但是总体上说仍然以家庭保障为主。而对于超出家庭承受能力的问题，政府则义无反顾地承担起了责任，这主要表现在救灾和扶贫两个方面。

2、50年代中期——60年代中期，形成和发展阶段

随着农业合作化运动的完成，特别是人民公社化运动以后，绝大部分农民都成为人民公社社员，其生、老、病、死依靠集体经济的力量基本上能够得到保障。除此以外，具有强烈保障色彩的自然就业制度也在农村建立起来，其作为农民基本生活最根本的保障手段构成了农村社会保障制度的基础。

3、60年代中期——70年代后期，异常发展阶段

在这一阶段，城镇社会保障体系受到了剧烈的冲击，发展停滞，但是农村集体保障却得到了异常的发展，特别是农村合作医疗，70年代末，农村合作医疗的覆盖率达到全国行政村的90%[1]。

4、80年代初期——90年代末期，改革阶段

在改革的初期，随着农村家庭联产承包责任制的推行，集体经济逐步解体，这使得农村社会保障制度失去了赖以存在的经济基础并逐渐走入低谷。在经过了改革的冲动期以后，农村社会保障问题再次被提上日程并且取得了很大的成绩，但是在一些基本的保障项目比如养老和医疗上，一直没有取得突破性的进展。

政府在农村社会保障制度改革中的主导作用

我国农村社会保障制度在50多年的发展历程中，可谓屡经波折，一度遍地开花，却也一度名存实亡，一度红红火火，却也一度裹足不前。仔细研究一下历史，我们会发现，在农村社会保障制度的发展历程中，政府一直起着主导性的作用。

1、新中国成立之初，百废待兴，旧中国留下的烂摊子急需整顿，经济发展尚未步入正正常的轨道，当时政府的主要任务是恢复千疮百孔的国民经济，对于社会保障体系的构建问题，尚无暇予以太多的关注。这就决定了这一阶段农村社会保障工作应急性强、社会化程度低，缺乏制度性措施。

2、在形成和发展阶段，为了尽快建立完备的工业体系，早日实现工业化目标，国家需要从农村抽走大量的资金补贴到工业中来，这个过程是通过农产品价格剪刀差的形式完成的，其在为工业提供了大量的资金的同时也造成了城市与农村之间在资源分配上的严重失衡，有可能引发社会动荡。在这种情况下，为了维护农村的稳定，客观上需要建立规范的制度来保障农民的基本生活需要。同时，我国政府主观上也希望能够尽快建立一个普遍平等、平均、公平合理的社会，这就决定了这一阶段农村社会保障事业的大发展。

3、文革期间，我国社会处于急剧动荡的状态，城镇社会保障工作陷入混乱，但是政府却对农村社会保障工作给予了足够的重视，他们把农村合作医疗工作当作头等大事来抓，这就是这一阶段农村社会保障事业发展异常迅速的原因。

4、在改革阶段，经济体制的变化导致了集体经济的逐步解体，集体保障因此而失去了赖以存在的经济基础，可是，家庭联产承包责任制的实施有效激发了农民的生产积极性，其收入水平和生活水平也迅速提高，这就在一定程度上掩盖了农村社会保障制度缺失所带来一系列负面影响，所以，政府能够根据自己的意愿，致力于经济发展和体制改革，而不需要在农村社会保障制度的建设上花费更多的资金和精力，一时间，农村的社会保障制度严重缺失。但是后来，随着土地生产能力的下降和农民收入的相对减少，隐性化了的问题逐步显性化，所以政府不得不着手对农村社会保障制度进行改革。但是，在有限预算约束的条件下，政府短期内也不会将保障资源分配的重点转移到农村中来，这是由农业风险高、收益低的特点和农民博弈能力不足决定的，所以，改革进展缓慢。

通过上述分析，可以发现，政府的意愿决定了农村社会保障制度的发展轨迹，在大部分情况下，农村社会保障事业的发展速度与政府对它的关注程度是一种正相关的关系。事实上，农村社会保障制度的改革是由政府通过行政命令或者法律规范规划、组织和实行的；如果政府改革的预期收益低于预期成本，那么改革就不会继续，即便其具有很大的社会收益；其他的利益主体可以进行适度的制度创新，但是必须在政府规定的范围以内，因此，农村社会保障制度的改革属于一种路径替代方式的制度变迁，政府在农村社会保障制度的改革中理所当然的处于主导地位，政府是否愿意进行改革、是否愿意努力推进这种改革决定着农村社会保障制度变迁的最终结果。

影响政府决策的主要因素

政府是实施路径替代的主体，政府是否愿意提供一种强制性的制度，取决于其预期收益与预期成本的对比，需要注意的是，不管是收益还是成本，都不仅是经济上的，而且是意识形态上的、政治上的，在不同的阶段，三者所处的地位并不相同。同时，一些其他的因素也会对政府的决策产生影响。如果单纯从政府的角度考虑，其首先会对其备选决策的预期收益和预期成本进行比较，只有预期收益大于预期成本的决策才有可能被付诸实施，但是，不管是收益还是成本，我们都很难对其予以量化，所以只能采取利弊分析的方法得出大致的结论，我们发现，在进行农村社会保障政策的决策时，政府始终遵循着下面三条原则：1、是否有利于维护社会的稳定，反映到实践中就是，不管是采取什么样的保障形式，至少要保证农民能够获得生存意义上的经济安全；2、是否有利于税收的增加，反映到实践中就是，有限的资源能否按照效率优先的原则在城乡之间合理分配；3、是否符合传统的道德规范和现代的人文主义精神，反映到实践中，就是政府不允许城乡之间社会保障资源的分配长时期内严重失衡，也就是说，所允许的失衡只能出现在一定的限度以内。

在农村社会保障制度改革的酝酿阶段，政府所考虑的预期收益和预期成本往往是经济上的，意识形态上和政治上的考虑则在政府确定改革的目标和实施改革阶段起重要作用，这些因素有可能促进改革，也有可能阻碍改革，其作用方向可以通过三条原则进行判断。在现实中，相对于其他产业（特别是工业），农业的风险高而收益低，所以，在有限预算约束的情况下，政府会把资金更多的投入到非农产业领域，对农业，只会加强农业技术、科教、水利、交通等基础结构方面的投资以保证其不至于过渡萎缩。特别是在“效率优先”的时期，这一特征尤为明显。这个因素主要是经济上的考虑，很显然，对于农村社会保障制度的构建来说，它形成的是一种阻力。另外，在特定的历史时期，政府的创新能力不足、集团利益冲突等因素也从负面影响着政府加强农村社会保障制度改革的进程。

能够激励政府关注农村社会保障工作的因素也有很多：1、我国农村面积广大，农村人口众多，农村社会能否保持稳定是政府在处理农村问题时需要考虑的最为重要的问题，政府不允许社会因为农民基本生活无法得到保障而出现动荡，所以，农村社会保障制度严重缺失的状况不可能长期存在，政府至少要保证农民能够获得生存意义上的经济安全；2、农村是一个巨大的消费品市场，而且潜力无限，通过农村社会保障制度的建立和完善，可以使得农民收入得到一定程度的提高，这对于挖掘农村的消费潜力无疑是有利的；3、文化传统和舆论环境等外界因素也发挥着重要的作用，我国历史上长期形成的“不患寡而患不均”的观念使得政府不可能一味追求效率而忽视社会公平（即便是在市场对效率具有内在要求的情况下），而社会舆论也推动着政府去对广大农村地区给予更多的人文关怀。

90年代以来农村社会保障制度改革的背景

1、农民收入增长缓慢，城乡居民收入差别拉大

从1997年到2000年，农村居民人均纯收入实际年增长率逐年下降，2000年甚至降低到2.1%；而同期城镇居民人均可支配收入却保持着高速的增长。2001年到2003年，农村居民人均纯收入增长速度回升，但是仍然没有超过5%；而同期城镇居民人均可支配收入实际年增长率却保持在8.5%以上，2002年甚至达到了13.4%。实际上，自上个世纪80年代中期农民收入增长放缓后，1997 年以来，农民收入已连续7年低速增长，不及城镇居民收入增量的1/5；城乡居民收入差距持续扩大，由上世纪80年代中期的1.8：1左右，扩大到2003年的3.2：1。[4]如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，差距还会扩大。

2、农民之间收入水平存在较大差异

2003年，全国（不含港澳台）农村居民家庭平均每人纯收入为2622.24元，其中，不足1000元的占11.59%，1000元以上、2000元以下的占30.72%，5000元以上的占11.85%；从地区来看，最高的是上海，为6653.92元，最低的是贵州，为1564.66元，低于2000元的有6个省份，高于2000元低于4000元的有19个省份，4000元以上的有6个省份。从不同收入组农户家庭情况看，高收入户的人均纯收入达到6346.86元，而低收入户的人均纯收入只有765.9元。 [5]

3、农村劳动力供给严重大于需求

我国农村现有劳动力约4.8亿，其中有1.6亿在当地从事乡镇企业和其他非农产业，而农业实际需要劳动力约1.7亿，这样就有1.5亿的富余劳动力[6] 。需要说明的是，我国现在存在着1亿以上的外出务工农民，在这部分人中，有相当数量的人员没有固定的工作和住所，因此他们随时可能返乡就业；在我国13003.92万公顷（19.51亿亩）耕地中，坡度大于25度的陡坡耕地为607.15万公顷（0.91亿亩）[7]，按照国家有关规定，25度以上的陡坡耕地应当有计划地逐步退耕还林、还草，以改善生态环境。这样的话，土地对农村劳动力的吸纳数量将减少700万以上[8]。再加上农村劳动力文化程度、劳动技能偏低[9]，农村劳动力供大于求的矛盾将在一定时间内持续下去，甚至会越来越尖锐。

4、需求不足导致通货紧缩

经过长期的努力，我国经济实现了由供给制约型向需求制约型的转变，但是由于投资需求、出口需求和消费需求的不足，1997年我国经济实现“软着陆”以后，出现了通货紧缩现象，物价持续下跌、内需严重不足、失业率升高、经济增长速度放缓。从1998年到2002年，我国零售物价连续5年负增长，2003年全国商品零售物价指数为-0.1%，2004年上涨为2.8%，从这两年的数据看，我国好像已经走出了通货紧缩，但是通货紧缩背后的原因并未消除[10]。与此相适应，从1998年中期开始，我国一直实行扩张性的财政政策，以此来拉动需求，2005年，我国虽然改为实行稳健的财政政策，但是扩大消费的政策方向并没有改变。

5、我国农业面临加入WTO后的严峻挑战

西方发达国家的农产品生产机械化程度高、实行规模作业，所以作业成本比较低，同时政府按照WTO的有关政策对农户所给予的农业补贴和农户享受到社会保障待遇也降低了农产品的成本，这使得其农产品获得了低价位的竞争优势；另外国外农产品科技含量高，这又使得其具有质量上的竞争优势。双重的竞争优势使得刚刚加入WTO后的我国的农业受到剧烈的冲击。

6、第一产业对国内生产总值增长的贡献率一直比较低

从1999年到2004年，我国第一产业对GDP增长的贡献率分别为6.5%、4.8%、6.1%、5.4%、4.0%、9.2%，而实际上，自从1991年第一产业的贡献率从41.9%跌落到7.1以后，只有1996年达到10%，其他的年份都在10%以下[11] 。

农村社会保障制度改革走向的定性分析

通过对改革背景的分析，可以发现，如果政府继续在农村社会保障工作上的不作为状态，农村的不稳定因素将会越来越强并会波及到城市，甚至会出现社会动荡。同时，另外两个方面的因素也逐渐的形成了一种推力，推动着政府在社会保障资源的分配上逐步向农村地区倾斜：1、农村贫困人口是我国消费倾向最高的一个群体，其获得的收入可以在最短时间内转化为消费，完善农村社会保障体系能够增强社会保障制度的再分配功能，实现农民的增收，从而提高其购买力，这对于为工业产品提供更为广阔的市场，有效扩大内需无疑是有利的。2、在加入WTO后的今天，要想改变农村落后的面貌、实现农村经济的可持续发展，必须具有创新意识，但是，创新往往意味着高风险，而农村社会保障制度的建立和完善能够在一定程度上分散这种风险，免除农民的后顾之忧；同时，要想增强农产品的竞争力，必须增加对农业的各种补贴，农民如果能从社会保障制度中获得收益，那么也可以将其视为一种“暗补”。另外，面对农村人口结构的变化、阶层的分化、家庭保障功能的弱化以及社会各界对农村贫困日渐关注的现状，政府不可能长时间内无动于衷。而从实践上看，政府对农村社会保障的关注程度正在增强，新型合作医疗的实施便是最好的证明，虽然对于该制度未来的发展前景还存在争论，但是新型合作医疗在制度设计上的两个突出变化却实实在在反映了政府意愿的改变，一个是筹资机制由个人交费为主转化为个人缴费、集体扶持和政府资助相结合；另外一个是不再以村为单位而是以县为单位进行筹资并建立基金在全县范围内分散风险。

农村社会保障制度能否优先受到政府的重视，取决于农业发展对整个社会发展贡献的大小（邓大松，2002），而通过对改革背景的分析，我们发现，长期以来，第一产业对国内生产总值增长的贡献率都比较低，同时，农民群体是一个弱势群体，其博弈能力比较低，因此，可以预见，目前国家在农村社会保障事业上的资金投入只会维持在一定的限度内，而这有限的资金不会被用于投资长、见效慢并且所需资金比较多的保障项目上。从实践上看，这一结论也能够得到证明，最突出的例子是农村社会养老保险制度改革的困境，因为改革出现困境的根本原因就在于现行农村社会养老保险制度制度设计的缺陷，一方面，完全积累制的保险模式，加上统筹的低层次性，使得养老保险的互济性被严重弱化，其国民收入再分配的本质也遭到抹杀；另一方面，农民现有的收入水平低下与个人交费为主的筹资模式之间的矛盾使得养老保险并不能有效地实现其养老功能。这两个方面的制度缺陷所反映的一个共同的问题就是国家投入的不足。

综上所述，笔者认为，目前具备经济基础的农村社会保障项目将会迅速建立并逐步完善，但是，投资长、见效慢、所需资金投入比较多的项目，很可能会继续处于徘徊不前的状态，加之各地经济发展的不平衡，完善的农村社会保障体系的形成尚需时日。