中共“十六大”明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这为解决“三农”问题指明了方向。实践证明，在工业化、城市化、市场化条件下，就农业解决农业问题，就农村解决农村问题，就农民解决农民问题是不行的，必须在建立和完善社会主义市场经济体制的总目标下，实行城乡统筹协调发展，经济社会统筹协调发展，才能解决好“三农”问题。

“三农”问题之所以长期解决不好的根本原因，是因为在计划经济体制条件下，已经形成的城乡体制、城乡格局、城乡关系至今还在束缚着农村生产力的发展，束缚着农民生产积极性的发挥，所以，必须继续深化改革，改革既有的城乡体制，调整城乡关系，才能逐步把农业、农村、农民问题解决好。通过改革，调整解决好城乡关系，这是9亿农民盼望的迫切要求，同时也是国民经济协调、持续、健康发展和社会全面进步的需要。

以下是目前城乡关系中存在的几个主要问题和必须改革的几个方面。

一 城乡关系中存在的几个主要问题

1.农民收入连续七年增长缓慢，2004年有大幅增长，但城乡差距还是持续扩大

社会主义现代化建设，应该惠及十几亿人民，特别是应该惠及处于比较贫困的占人口大多数的农民群众，但这几年经济高速发展的结果，农民人均年收入雖有所增加，但与城镇居民收入相比，增加的速度要慢得多，差距逐年扩大了。2003年与1998年相比，农民人均纯收入增加460元，年均增加92元，同期城镇居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城乡居民收入差距从2.51∶1扩大到3.23∶1，年均扩大0.16个百分点，这种差距扩大的速度，是历史上从未有过的。

需要指出，这是全国农民收入的平均数，其中有相当部分是靠打工和非农经营收入而增加的。中国目前有60%是主要靠农业收入为主的纯农户，他们没有非农经营收入，所以，大多数农户这五年的实际收入并没有增加，有的甚至是下降的。

问题的严重还在于这种城乡差距扩大的趋势还在继续。2004年风调雨顺，政府从开春就出台了减免农业税和给粮农直接补贴等惠农政策，加上市场上粮食和主要农产品涨价，农业大幅度增产，农民收入将增加8%以上，但城市居民收入增长的幅度还是超过农民，城乡差距还是继续扩大。

2.农民没有得到与经济高速增长相应的实惠，消费份额逐年下降

农民在国家工业化、现代化过程中，做出了巨大贡献，大多数农民虽然收入有所增加，生活水平有所提高，但他们并没有得到与经济高速发展相应的利益。表现的一个重要方面，在社会消费零售总额中，反映农民生活消费水平的“县和县以下社会消费品零售总额”的比重是逐年下降的。

1978年，农业人口占全国总人口的87%，当年的社会消费零售总额中，农民购买的社会消费品占总额的67.6%。到1990年农业人口占总人口79.1%，购买社会消费品总额53.2%。2003年，农业人口占总人口70.8%，只购买35.1%的社会消费品。三个多农民得到的社会消费品只抵一个城市居民。农民的消费水平大致比城市居民要落后10～15年，农村的购买力如此低下，这也是国内市场开拓不了，许多消费品积压销售不出去的重要原因。

3.各地出现了新一轮圈地运动，约有4000多万农民被征用掉承包的耕地，很多失地农民沦入无地、无业、无保的境况

2002年以来，中国各地特别是长三角、珠三角和大中城市郊区刮起了圈占农民耕地的狂潮，在“加快城市化步伐”，“办工业园区”，建高新技术“开发区”，“建大学城”等名义下，用各种手段侵占农民的土地。据国务院五部委查验，截至2004年6月17日，全国30个省市自治区（内蒙古除外）共清理出各类开发区6741个，规划用地3.75万平方公里（合5625万亩）。经查处，已撤销各类开发区4735个，已退出开发区土地2617平方公里。

这些被侵占耕地的农民约有4000多万人，他们只得到很少的补偿，又得不到合理的安置，使他们沦入“种田无地，上班无岗，低保无份，上告无门”的境地。而这些农民中，很多本来是中国最富裕、最有文化、最会经营的农民，据调查，其中约有1/3失地的农民重新找到了生产、生活的出路，多数则沦为无业游民，挣扎在贫困线上。

在城市化发展的过程中，把本属于农村、农民的资源，无偿或少偿地转移到城市。如水资源是中国稀缺的资源，许多由农村集体出钱，农民出力建的水库，长期以来是为农业生产、农民生活供水的，因为城市要用水，有关政府一纸行政通告，就收归城市专用了，直接影响到农民的生产生活，由此引起冲突和矛盾。

有一个时期，大中城市为了搞形象工程，绿化美化，种花种草种大树，把农村的许多大树都搬到城市里来了，城市真是绿了、美了，农村却荒凉了。

4.乡镇干部队伍空前扩大，乡村两级负债接近万亿元，成为拖累农村发展、恶化党和政府与农民的关系、影响农村社会稳定的严重问题

1983年人民公社改为乡镇人民政府的时候，每个乡镇的干部只有30人左右，这是国家额定的正式编制，至今并没有多少变化。但自1980年代中期以来，非编制定额的干部和工作人员，七所八站的职工急剧扩大，恶性膨胀，有的乡镇多达300人，少则也有百人上下。这些乡镇干部虽然没有公务员待遇，但多以各种名目领工资和享有多种福利，均为乡镇财政开支，成为农民负担加重的原因之一。近几年党和政府多次明文要精简机构人员，实际上这一大群准干部，并没有精简得下来，成为挥之不去的大累赘。客观上，乡镇党和政府的职能大量增加，上级政府交办的事情又很多，同原来人民公社时是不同了。乡镇一级政府到底应管那些事，应该用多少人，由谁来承担这笔开支，应该有一个合理的界定。

1994年以前，乡镇的财政实际是由县对其实行统收统支的，基本上没有什么债务。但自1994年以后，乡镇财政普遍成为一级财政，上面把好的税源、财政收入（如增值税、所得税等）都收上去了，而各种硬性开支，如农村义务教育、中小学教员工资、农村卫生防疫开支、干部工资和办公费用等都推到乡镇财政，上级部门还把举办各种事业建设的费用都派到乡镇，使事权和财权极不相符。致使全国的乡镇负债普遍化，特别是在中西部地区，以农业为主的乡镇，几乎没有不欠债的。1998年，农业部调查统计，全国乡村两级负债为3259亿元，平均每个乡镇欠298万元，每个村欠20万元。又六年过去了，乡村两级的债务多数是有增无减。据国务院发展研究中心的调查，湖北省襄阳县2001年乡镇级负债4.1亿元，平均每个乡镇负债2411万元，村级负债10亿元，平均每个村负债160万元。现在全国乡村两级到底欠多少债，有关部门没有切实统计过。据有的专家推算，全国乡村两级负债应在6000亿～9000亿元之间，也有专家估计，乡村两级债务已经在万亿元以上。1万亿元的债务，是个大数目。以中位数8000亿元计，2003年全国38028个乡镇，678589个行政村，假定50%是乡镇债务，则每个乡镇平均欠债1051万元，50%为村级债务，则每个行政村平均欠债59万元。事实上东部沿海诸省市的乡（镇）村和中西部地区以第二、三产业为主的乡和村要好一些，所以以农业为主的税源少的乡村实际负债比平均数还要严重。

这样大的债务，背在乡村两级干部身上，其困难和窘况是可以相见的。有相当一部分乡镇的主要干部常常陷在借新债还旧债或躲债的泥坑里。税费改革前，有的乡镇就把负担转向农民，加重了农民的负担，引起严重的冲突。税费改革后，这条路堵了。2004年有七个省市宣布免除农业税了，农民拍手称好。但这些背着债务的乡镇干部，又面临新的问题。乡镇日常运转需要的经费哪里来？欠债怎么偿还？他们在等待上级政府的新政策。

5.农村的科技、教育、卫生、文化、体育、环境等社会事业的发展严重落后，既滞后于经济的发展，经济社会发展很不协调，更落后于城市的社会事业发展，城乡间的经济差距很大，而城乡在社会发展方面的差距则更大

现在不少城市已在普及高中教育，而在中西部农村，还有很多的乡镇连九年义务教育还不能普及，特别是初中教育，辍学的学生很多，这是因为现行的教育资源、教育投入在城乡间的分配极不合理。城市比农村富裕，城市基本上能够实施免费的义务教育，而农村的义务教育实际上由农民自己承担。近几年农村义务教育的经费，中小学教员的工资改为以县为主，但不少中西部的县财政也很困难，实际还是负担不起来。所以问题并未从根本上解决。2002年，全社会的各项教育投资为5800亿元，其中用在城市的占77%，用在农村的只有23%，而农业人口占70%以上。

20世纪80年代前，农村各个乡镇普遍设有科技推广站、文化站和卫生院等，这些年因县乡财政拮据，多数已经散了，偏远乡村农民多年看不到一场电影。最令人担忧的是农村医疗卫生条件恶化，90%的农村合作医疗已垮了，乡镇卫生院很多是勉强维持，有些已人去房空，有些连房子也卖了。农村缺医少药的状况，比改革前还严重。农民家庭一旦有人得病，到城里治病，往往由此陷入贫困。所以许多农民只能小病扛，大病拖，听天由命。现在农村和城市得的病都不同。城市居民得的病一般是高血压、高血脂、糖尿病等，多数是富贵病；农民得的病是肝炎、肺结核、痢疾、地方病（血吸虫、克山病等）、营养不良，多数是贫穷病。据第三次全国营养普查：6岁儿童的身高，农村是110公分，城市是113公分，相差3公分；16岁青年，农村是158公分，城市是164公分，相差6公分。城乡差别的恶果已经影响到下一代身上，而农村的青年和儿童占70%，直接关系到中华民族的未来，我们不能再坐视这样不合理的状况继续下去了！

6.地区差距很大，而且有继续扩大趋势

中国的地区差别本来就很大，发展很不平衡，但自20世纪90年代以后，地区之间的差距扩得更大。特别是在东部、中部、西部之间，以人均GDP最高的上海和最低的贵州相比，1985年，上海和贵州的人均GDP之比为9.17∶1,1990年7.33∶1,1998年12.06∶1,2003年为12.97∶1。相差近13倍。上海与中部的河南相比，2003年为6.2∶1。这样的地区差距，在国际上是很少的。2002年欧盟15国的24个地区之间，人均GDP最高的地区和最低的相比只差2.4倍。对这样的差距欧盟还专门制订经济、社会政策，采取措施来缩小这个差距。

东西部地区差距拉得这样大，一方面是因为原来的经济基础不同，另一方面也是因为经济发展速度不同而拉大的。东西部地区差距扩大，实际上也是反映了城乡差距的扩大，上海主要是城区发展快，贵州主要是农村发展慢，如果以贵州省的贵阳市同上海比，差距并没有这样大。1998年贵阳市的人均GDP 9551元，同上海相比是1∶2.96。2002年也只扩大到1∶3.06。贵阳市2001年城镇居民的人均可支配收入为6909元，同年贵阳市农民的人均纯收入为2229元。城乡居民收入之比为3.1∶1。同年全国城乡居民收入之比为2.9∶1，超过了全国城乡的差距。据我们调查，这种城乡差别在西部地区有普遍性，所以说，东西部差距过大，主要不是东西部城市间的差距过大，而是城乡差距过大，西部农村的困难程度是可以想见的。 

从今后的发展趋势看，今后东西部地区之间的差距还会继续扩大，而且扩大的速度还会加快。这从各地区的财政收支和固定资产投资的差别就可以看得很清楚。

1998年，上海地区财政收入是380.7亿元，人均2600元。2003年上海地区财政收入为886.2亿元，人均5179元。1998年贵州省财政收入为65.3亿元，人均178.5元（只有上海人均的6.8%）；2003年贵州省财政收入为124.6亿元，人均322元（只有上海人均的6.3%）,1998年上海地区的财政支出470亿元，人均3210元,2003年上海地区财政支出为1088.4亿元，人均6361元。2003年贵州省财政支出为133.1亿元，人均364元（是上海人均支出的11%）,2003年贵州省财政支出332.4亿元，人均859元（是上海人均支出的13.5%）,差距有所缩小，这是近些年国家对贵州省转移支付有所增加的结果。财政是各项事业发展的基础，两地的财政收入差距如此悬殊，这既是两地不平衡发展的结果，也是未来发展将更不平衡的原因。

从这些年各地区的固定资产投资的差别，更可以看到未来地区差距和城乡差距还将扩大的趋势。上海地区2003年各种来源的固定资产投资为2213.2亿元。当年上海有1711万人，6341平方公里的土地。平均每人的固定投资为12935元，平均每平方公里投资34903元。同年贵州省各种来源的固定资产投资为653.6亿元，而贵州的总人口为3870万人，有17万平方公里土地，平均每人的固定资产投资为1689元，只有上海的13%，每平方公里投入为3845元，只有上海的11%，现在的投入，决定未来的产出，现在投入的差距如此悬殊，将来贵州与上海差距的继续扩大是必然的。

二 城乡关系中必须改革的几个方面

前面讲到的六个方面的问题，存在已经多年了，也采取过一些解决问题的政策，但问题总是解决不了，有的还越来越严重了。2002年召开党的十六大指出：“现在达到的小康，还是低水平的，不全面的，发展很不平衡的。……城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少”。党的十六届三中全会，提出“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济发展和人的全面发展”。还提出了要实施五个统筹发展，并把统筹城乡发展放在第一位。2004年初，中共中央颁发了2004年第一号文件，即《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，主题是促进农民增收。文件分析了当前农业、农村形势提出了一系列保证粮食安全，促进农民增收，推进农村改革的政策和措施。这是一个好文件，在18年后又以“中央一号文件”的形式公布，表明了中央重视解决“三农”问题的决心，使广大干部和农民感到亲切和鼓舞。而且随后有诸如对种粮农民的补贴、减免农业税等一系列具体政策实施。从而调动了广大农民的种粮和农业生产的积极性，加上2004年气候宜农，迎来了1996年以来的又一个特大丰收年，年初计划粮食总产4550亿公斤，农民收入增加5%的计划都能超额完成。

从全国总体形势分析，农业形势是比较好的，粮食问题缓解了，但农民问题、农村问题依然严重。虽然农民收入2004年将增加8%，这是1997年以来增幅最大的一年。但仍比城镇居民增收9%～10%为低，所以城乡差距仍然在扩大。

最近，一位长期在农口工作的同志深有感慨地说，2004年市场农产品涨价，政府对“三农”工作投入了这样大的力量，加上老天帮忙，三管齐下，才产生了这样好的结果。2005年呢？以后呢？还能保证有这样持续的投入吗？老天能年年风调雨顺吗？其实，他只讲了一半，因为即使如此大的投入，农村问题、农民问题还依然严峻。从多年的实践来看，“三农”问题所以长期解决不好，不是重视不重视的问题，也不是一般工作问题，而是结构问题，体制问题。是原来束缚农村生产力发展的计划经济体制还没有得到根本改革，还在继续起着捆绑农民阻碍农村生产力发展的作用。所以要解决中国的农业、农村、农民问题，必须要继续深化改革，从体制上改革，原来在计划经济时代形成的城乡关系、城乡结构必须改变。要改革原来计划经济体制渗透到农村经济、政治、社会等方面形成的体制，建立全国城乡统一的大市场，真正实现从计划经济向社会主义市场经济体制的转变，才能从根本上解决好“三农”问题。当然要实现这场改革，是一项宏大的社会工程，需要从长计议，还要做很多很多的工作。但是有几个方面是直接影响实施统筹城乡经济社会发展的，而且改革的条件也趋于成熟，可以先改。

第一，要下决心改革户籍制度。这是实施统筹城乡经济社会发展的体制性障碍。现行的户籍制度把公民人为地分成农业户口和非农业户口，是实行“城乡分治，一国两策”的体制性依据，是形成目前二元经济社会结构的条件，本身是为计划经济体制服务的，我们要建立社会主义市场经济体制，建立全国统一的大市场，农民背着“农业户口”的身份，怎么参加市场竞争。这种落后的过时的户籍制度，是造成城市化滞后于工业化的主要原因，也是亿万农村劳动力进城后只能作为农民工，引出诸多社会问题的原因。要从根本上解决农民工问题，也必须先改革户籍制度。现在有些省市已经在改革这种不合理的户籍制度，效果是好的，并没有引起想像中的严重问题。但户籍制度不是一省一市可以改了的，国家必须统一地改。

第二，农村土地制度要进一步改革。现行的家庭承包集体所有的耕地制度是从“三级所有，队为基础”的基础上演变过来的，好处是农民有了自主经营权，适合目前生产力水平。但有两个问题:一是土地经常调整、不稳定。国家已明令公布第二轮承包后，30年不变，实际上由于种种原因还是在调整和变动。这对农民爱护土地改良土地是不利的。二是土地是集体所有的，农民自己保护不了自己耕种的土地。这一轮圈地运动，一年多时间，全国就有数千万农民成为失地失业的游民，他们虽然竭力想保护赖以生存的命根子，但因为得不到法律的保护，只好眼睁睁的被人从土地上赶出来。失去土地当然对农民不利，其实也对国家不利。中国是个耕地资源稀缺的国家，一阵风就能圈掉5600多万亩土地（占总耕地的3%），这样的土地制度，肯定是有问题的。

农民家庭承包的耕地既是生产资料，也是社会保障，应该制定相应法律，赋予农民长期使用的权利。在中国这种特殊的历史背景下，农民的承包权，应该是物权、是财产权。新宪法规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”这不仅是要保护个体工商户、私营企业主等阶层人员的合法私有财产不受侵犯，当然也是要保护农民的承包耕地不受侵犯。把保护基本农田、保护耕地的权利和责任赋予农民，基本农田耕地才能保护得住。

中国各地农村的情况千差万别，应该允许各地试行适合各地实际情况和当地农民自己愿望的多种形式的土地制度，如有的可以实行“土地国有，农民永包”，可以实行土地股份合作制，也可以实行个人所有、合作所有、社区所有、国家所有等形式，待试行一段，视实践结果，再作选择。

第三，应从根本上改革现行的农民工体制。农业劳动者、农村人口向城市转移，成为工人、职员，成为城市居民，这是工业化、城市化、现代化发展的必然规律。改革开放以来，工业化发展迅速，从20世纪80年代中期开始就有大量的农村劳动力进城务工，因为有城乡分治的户籍制度限制，他们没有得到工人的政治经济地位，被定为农民工。2000年人口普查的农民工已有近亿人。在第二产业中农民工已占职工总数的57.5%，在第三产业中占职工总数的37%。近几年又有新的发展。2003年全国农村外出务工的农村劳动力达11390万人，占农村总劳动力的23.2%,陈锡文：《当前我国的农村经济和农村改革》,《改革》2004年第3期。约占城市第二、三产业职工的50%，有些行业如建筑、建材、纺织、服装等行业中的农民工已占70%～80%以上。

农民工者、农民身份的工人也。他们干的是工人的活，但同工不能同酬，同工不能同时，同工不能同权，经济上得不到工人的福利、劳保待遇，政治上没有地位，沦为二等工人。农民工已经生活在城市里8年了、10年了，也融不进当地的社会，沦为二等公民，受到种种歧视和不合理、不公正的待遇。农民工因为在城里不能落户，只能春来冬去，形成所谓的民工潮，潮来潮去，这是中国特有的奇观。10多年了，虽然交通、公安、民政等多个部门，想方设法在改善这种状况，但惨案和悲剧还是年年在发生。

从城乡关系的视角看，农民工这种体制是农村为城市作贡献作牺牲的一种形式。既不公平，也不合理，是造成目前城乡差别越来越大的原因之一，也是“三农”问题屡屡解决不了的重要原因。

2001年，全国共有36512万人为第二、三产业职工，第二、三产业共创造81903亿元GDP，平均每个职工制造的GDP为22431元。农民工约有60%在第二产业工作，40%在第三产业工作，以平均数计，每个农民工在城市创造了22431元的GDP。他们得到了什么呢？农民工的工资，全国没有统计，2001年深圳市劳动局统计，该市农民工的月平均工资为588元，一年是7056元，加上还有一些额外的奖金、福利等的收入，农民工的平均年收入约为8000元，那么一个农民工一年就为城市创造了22431-8000＝14431元的财富。2001年全国有9460万农民工，也就是说农民工为城市创造了13652亿元财富，相当于当年第一产业增加值15411亿元的89%。这些财富都留在城市了，这就是为什么深圳、上海、北京、广州等用农民工多的城市发展得快的一个重要原因。农民工病了、残了回农村，老了回农村，农民工的父母老人，由农村养着，农民工的子女在农村养育和接受农村的义务教育。

这样的农民工体制，这样的城乡关系，能长此以往吗？现在还只是十多年，再十年、二十年会怎么样？这几千万耗尽了体力和智慧的老农民工回到农村，谁来赡养他们？

农民工体制必须从根本上改革。如前所述，先要改革户籍制度，使农民工在身份上得到应有的市民待遇。再分别情况，分期分批地把农民工逐渐转变为第二、三产业的一视同仁的职工，转变为城市居民，逐步填平这条在城乡已经形成的社会鸿沟。

另外，从城市讲，农民工这套体制实际上把城乡二元结构引进城市里了，一个企业，一个单位两种体制，一城两制，是造成目前城市管理混乱，社会不安的重要原因。对国家来说，农民工这套体制是工人队伍政治、技术素质提高的障碍，中国要成为制造业大国，这样的两种工人岗位是不行的，也不是长治久安的办法。

第四，改革国民收入分配格局和调整财政体制。现在的国民收入分配格局是多年沿袭下来的，重积累轻消费，重城市轻乡村，重东部轻西部，重上层轻基层，重经济建设轻社会发展，这是形成城乡关系、地区关系不协调，经济与社会发展不协调的体制性原因，要实施“五个统筹”发展，必须按照完善社会主义经济体制的原则，改变目前仍在沿用执行的国民收入分配格局。

现行的财政体制是1993～1994年财税金融体制改革调整后形成的。当时进行这场改革是必要的，增加了财税收入，扩大了中央在财政收入中的比重，对于后来抵御亚洲金融风暴，进行经济宏观调控是有成效的，但没有调整处理好省以下财力的合理安排，造成事权和财权脱节。总的情况是：财力向上、向城市、向东部、向发达地区倾斜，苦乐不均，差距悬殊，中西部地区、农业地区县乡两级的财政十分困难，约有50%县，60%的乡入不敷出，债台高筑，已经影响县以下政权的正常运转。这种不公平、不合理的财政体制已经实施10年了，该到了调整和改革的时候了。

农业、农村、农民的问题已经积聚得相当多了，需要像党的十一届三中全会那样专门集中加以讨论，有一个总体的解决。目标是要在完善社会主义市场经济体制的前提下，对农村的政治、经济、社会等各方面进行改革，实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，统筹城乡协调发展，统筹经济社会协调发展，建立城乡统一的大市场，实现城乡一体化，这样才能从根本上解决农业、农村、农民这个世纪性的大问题。（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）

（本文摘自社科文献出版社《2005年社会形势分析与预测》）

中国网2005年2月7日