欲振兴东北老工业基地，必须打造“有限政府”，不仅要严格制约政府和官员的权力，防止“公权私用”，而且要把政府活动的范围严格限制在消除外部性、对少数特定行业实行规制、维护基本的社会公平和维护市场秩序等“市场失灵”的方面。如果政府只看到“市场失灵”，并且“看不惯就管”，而看不到“政府干预也会失灵”，那么，本应是“万马奔腾”的市场经济就会由于“权力扭曲下的过度管制”而变成“万马齐喑”的市场经济。只有把政府的干预行为和政府包办的国有经济、政府项目限制在“有限的空间”，微观经济行为和以民为本的非公有制经济、私人项目、中小企业才能有更大的发展空间。只有靠民间经济的活跃和民间资本的大量涌入，东北老工业基地才能彻底振兴。
振兴东北的“关键”，是政府要科学定位，要甘当“配角”，努力搞好服务。振兴东北的“玄机”，是政府要处理好“有所为有所不为、有进有退”的辨证关系，努力营造宽松、有序、诚信的经济发展环境。一句话，打造“廉价高效”的“小政府”，培育真正的微观市场竞争主体，是东北振兴的根本出路。
东北经济发展滞后的症结在于“政府本位且费用昂贵”
东北经济发展之所以滞后，说到底是其顽固的计划经济的观念和体制残余，排斥了市场经济观念和体制的成长和发展，遏制国有企业成为真正市场主体的步伐，抑制了非公有制经济的发展速度，即政府包揽一切的过当干预挤压了市场机制发挥作用的空间；政府过度行使的公共权力严重侵害了民间资本和经济主体的私有产权；国有经济的过度扩张替代了非国有经济特别是非公有经济的快速发展。
现代市场经济理论告诉我们，经济自由是市场经济的“灵魂”，各类市场主体和经济成份发自内心并自主追逐自身物质利益最大化的经济行为是经济发展的不竭动力。而东北老工业基地是“中央集权和家长专制色彩”的传统计划经济体制的发祥地，是“官本位”、和“权力经济”的重灾区。虽然改革开放以来东北老工业基地的市场化取向改革取得了显著成绩，但是已经渗透到东北地区经济体制和东北文化“骨子里”的“政府强权”和“政府全能”意识却很难彻底改变。所以，当全国的轻工业和非国有经济迅猛发展，市场辐射范围快速扩张的时候，东北计划色彩浓郁的重工业却难以实现产业转型和制度变迁；当东南沿海市场经济日趋成熟，各地都在争创新优势的时候，东北地区却沉浸在传统体制、传统产业和历史贡献中而不能自拔；当东南沿海地区的人们和企业主动甩开政府自主创业、自我发展的时候，东北地区的人们和企业仍然依赖政府包办；当东南沿海地区的政府寻求“无为而治”，努力打造“小政府、大社会”的时候，东北地区的政府却仍是“事必躬亲”，无法摆脱“机构臃肿、人浮于事”的弊端。
如果在“短缺经济”和市场竞争不太激烈的情况下，东北老工业基地可以凭借“吃老本”勉强度日，体制缺陷不甚明显的话，那么，在“过剩经济”已经来临，国内市场国际化趋势日益显著，市场竞争空前激烈的情况下，东北老工业基地的市场化程度低、政府干预过多、微观经济主体不成熟、非公有制经济不发达、政府不廉价等缺陷不仅已经日益明显，而且已经成为制约东北老工业基地发展的最大体制性障碍。因此，东北陷入了一个“政府包揽越多，市场发育越慢，微观主体越难成熟——政府包揽越多，需要的机构和人员越多，政府费用越庞大，税赋越重，微观投资和微观经济就越没有活力——为了发展政府就越‘恨铁不成钢’进而过度干预、跑项目、争投资”的发展怪圈。
政府陷入“项目陷阱”而不能自拔，根源在于“角色错位”
目前，东北三省已经掀起了争上项目的“比学赶帮超”的热潮，不仅招商引资有指标，而且跑项目也要层层摊派。历史经验雄辩地证明，在投融资体制不健全，政府投资决策失误难以追究责任的情况下，政绩驱动下的政府投资，很难避免盲目决策和重复建设。因此，政府必须从“投资一线”退下来，把立项和投资的权力还给企业，让具有独立利益的企业去“冲锋陷阵”。
在现代市场经济条件下，政府的天职是创造有利于企业自由竞争、自主发展的市场环境。政府要重点扮好“五大员”：一要潜心当好“保安员”。政府不仅要全力提高稳定社会秩序的能力，而且提高保护各类财产权完整和安全的能力。二要潜心当好“裁判员”。市场经济是竞争经济，市场经济因精彩的竞争而繁荣。然而，像精彩的球赛一样，球员精彩的球艺固然重要，但要让每一个球员表演得淋漓尽致，就必须有一个明察秋毫、公正无私的好裁判。否则，无论球员技艺多么高超，也很难打出精彩的比赛。因此，东北经济要想充满活力，政府必须努力扮演好“裁判员”的角色，公正裁决好“债权与债务”、“公权与私权”、“劳与资”、“内资与外资”、“国企与私企”等各种官司，努力创造一个公平竞争、诚信有序的市场经济环境。三要潜心当好“指导员”。在现代市场经济条件下，由于市场机制作用的“滞后性”和微观主体的“狭隘性”的存在，需要政府站在全局的高度进行宏观的战略规划和产业指导。因此，政府应该通过制定发展战略和实施宏观经济政策来引导微观经济活动，使之尽可能符合全局和国家利益。四要潜心当好“监管员”。市场经济是秩序经济。政府应该捍卫各种有利于市场经济发展的法律法规，打击各种破坏市场竞争秩序的经济犯罪，努力防范各种经济风险和社会风险。五要潜心当好“服务员”。政府要放下“官架子”，放弃只重“管制与审批”，轻视“民主和自决”的传统做法，尊重市场主体的意志和广大群众的首创精神。
从发达国家和发达地区的市场经济运行实践来看，哪里的政府能当好“五大员”，哪里的微观经济就充满生机。
谋划东北振兴，需从打造“法治化的有限政府”入手
市场经济说到底是一种“候鸟型的经济”。气候好、环境适宜，候鸟就会不期而至。所谓“气候好、环境适宜”就是讲要少一些人为干预。世界银行的一份研究报告认为，从许多新兴市场的转型过程可以看出，政府干预和准入监管越多的国家，腐败和地下经济就越严重，其经济就越萎靡不振。众所周知，权力背后就是资源，谁掌握权力，谁就拥有资源。在市场经济条件下，如果政府仍然掌握巨大的干预经济活动的权力且不受监督，那么必然给相应的权力部门和官员带来获得资源或权钱交易的机会，进而威胁和破坏市场经济的健康发展。因此，防止政府“过当干预和行为的随意性”，打造“法治化的有限政府”成为当今世界的一股潮流。
这里所说的政府“过当干预和政府行为的随意性”，同一般市场经济中政府对经济的干预有本质的不同。原因在于：
（１）一般市场经济中政府机构和政府官员对经济的干预是在法律的框架下依照法定程序来进行的，受到法律的约束和公众的监督，是“法治”的市场经济。所以政府和官员的干预行为规范性较强，随意性较小。我国目前的市场经济之所以还不是“法治”的市场经济，并不是因为缺乏应有的法律文本，而是仍然存在“权大于法”的问题，对“权力”缺乏强有力的制衡，不严肃的决策和随意的干预仍司空见惯。
（２）一般市场经济中政府机构和政府官员对经济干预的范围、内容都十分有限。以美国为代表的所谓自由市场经济国家，政府对经济的干预基本上限于稳定和刺激宏观经济、提供公共产品、消除外部性、对少数特定行业实行规制、维护基本的社会公平和维护市场秩序等方面。即使是日本、韩国等推崇政府力量的国家，政府对经济的积极干预也主要局限于实施产业政策，并局限于少数重要产业，干预手段也仅限于利用财税、金融等规范的经济手段。而东北地区的某些政府和官员通常把“社会主义市场经济理解为有效率、有秩序的市场乌托邦体制”，“看不惯就管”，过当干预市场经济运行。
（３）一般市场经济中政府机构和政府官员同市场的责任边界相对要清晰。一般而言，政府和官员只对其法定干预事项的后果承担责任，除此之外，一般不需应付上级政府和官员给予的非程序化的、不确定的事项和担负相应的责任。责任边界清晰、事权和财权对称是建立法治市场经济的基本条件，否则，很容易导致政府干预过当。我国目前中央政府与各级地方政府的事权和财权划分仍然不明确，无论是地方政府，还是中央政府，都不能明确地知道他们该对哪些事务负责，“第一责任人”或“一票否决”式的责罚方式，直接诱发各级政府和官员扩大管理范围、深化管理内容、强化管理手段。许多地方政府承担了许多不应该由其承担的责任。
因此，欲振兴东北老工业基地，必须打造“有限政府”，不仅要严格制约政府和官员的权力，防止“公权私用”，而且要把政府活动的范围严格限制在消除外部性、对少数特定行业实行规制、维护基本的社会公平和维护市场秩序等“市场失灵”的方面。如果政府只看到“市场失灵”，并且“看不惯就管”，而看不到“政府干预也会失灵”，那么，本应是“万马奔腾”的市场经济就会由于“权力扭曲下的过度管制”而变成“万马齐喑”的市场经济。只有把政府的干预行为和政府包办的国有经济、政府项目限制在“有限的空间”，微观经济行为和以民为本的非公有制经济、私人项目、中小企业才能有更大的发展空间。只有靠民间经济的活跃和民间资本的大量涌入，东北老工业基地才能彻底振兴。
（作者为中共中央党校教授）
中国经济时报 2004年3月5日
