华盛顿大学教授黄佩华认为，东北地区发展需要解决好融资问题，但这方面东北尚存在一些障碍。

东北各省政府目前面临的问题主要有两点：一、地方预算负担沉重：这里面包括日常行政管理和社会服务、退休金超支、失业救济金、最低生活保障金、健康保险；二、地方政府需要在基础设施、国有企业改组等方面进行投资，以增加税收基础。

黄佩华说，中国政府把沉重的开支责任交给基层地方政府，这就一点看，它的地方分权状况比其他国家更为严重。从开支比例看，中国是世界上地方分权最严重的国家：中央开支占总开支的３０％，剩余大部分分配在基层政府。但是这些开支任务存在问题，因为地方政府没有足够收入，开支任务并没有得到有效的转移支付系统的支持。地方政府为了给基础设施提供资金，财政显得捉襟见肘。因为税收资源较少，又没有借款权利，有时只能诉诸预算外资金。这样，地方政府发生或有债务的负面风险非常高。

据此，黄佩华认为，东北目前的财务问题根本原因在于财政体系。要改变这一点，需要公共财政的根本改革——特别是改变政府间财务关系。

中央政府已经投入了大量资金帮助地方政府解决问题，如为地方政府社会保障体系投资。中央政府为社会保障体系投资的数额是每年都在增加，用于地方社保计划的补助２０００年达到１００亿人民币，２００１年达到３４９亿，２００２年达到５１２亿。此外，国有企业下岗职工生活补助费数额巨大，用于最低生活补助的金额，２００１年为２３亿，２００２年为４４６亿。

据黄的研究，２００２年预算，除了退税和系统补贴之外，用于地方开支的解救占据了所有的中央转移。当公务员加薪也被考虑进来之后，情况变得更加困难。除了帮助地方政府之外，中央财政需要做的事情很多：发展落后地区、缩小地区间收入差距、农村教育或农村税费改革、公共健康、养老金改革、公务员加薪、银行领域资本额的调整、国有企业改组等。

在这种情况下，黄佩华提出的解决办法是，为地方政府建立一个可持续的公共财政系统：使地方政府的资源和责任相匹配，允许地方政府负责任的借款。

黄佩华认为，养老金不应该成为地方政府的责任。东三省支出的很大部分，包括中央政府的支出都是在考虑养老金制度改革。现在不得不每年给一些补贴来满足资金缺口，在这些方面需要改进。在其他国家，养老不完全是地方政府的责任，应该是中央、地方政府分担的责任。随着就业压力的好转，这方面也会好转。现在，温家宝总理承诺帮助老工业基地发展，所以东北地区是有机会的。

黄佩华说，失业保险和社会福利问题是非常大的支出，从经济学来说，这也不属于地方政府的管辖范围。地方政府为这些领域付费是非常困难的，因为它们没有足够的资金来保障这些费用。

她认为，在中国，资金的分配方式有问题。因为地方政府没有足够的收入，除非中央政府能够极大改变这种状况，才能保障地方政府为中央政府财政支出的责任。近几年，中国政府采取均衡化的转移支付，一是过渡期的转移支付，这部分主要是给边境和老少边穷地区，支持这些地区的经济发展。二是退税问题。主要涉及经营税和返还税的问题。在过去的几年里面，这些专项资金流入到贫困地区，但是这种转移支付在不断变化。

黄佩华分析，为了促进当地发展，地方政府必须投资一些基础设施，但是没有足够的税源。在沈阳，人们看到非常漂亮的高速公路、机场，但他们没有资金来源，所以必须做预算外资金。很多地方政府都在模仿上海的成功经验，成立一种资产管理公司来管理政府的发展基金，这种发展基金将公共和私营资源混合起来做公共投资，即用赚取的利润为公共产品提供资金来源，同时做有利润投资。

据黄的介绍，在上世纪８０年代末和９０年代初，上海的这种革新由于能够很好地融资，因此取得了成功。但是，当经济出现下滑的时候，这种方式的风险非常大。现在，上海在融资方面也出现了一些问题，他们也下了大力气为这种融资进行重组。因此，黄提醒，在上海出现问题的时候，内陆或东北地区用这种方式可能会碰到更大困难。因此，她建议，允许地方政府做负责任的借款，比如发债可能是一种比较好的选择。（段树军 李慧莲）

中国经济时报 2003年12月8日