中央与地方分摊改革成本

政府花钱主要用于买机制

在今天举行的东北振兴战略国际研讨会上，国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦指出，以重化工业为主的国有大企业是东北沉重的历史包袱。这些历史包袱成为制约国有企业改革深化最为棘手的问题，解除国有企业的历史包袱需要政府的必要支持。从建立新体制的角度看，健全社会保障体系等任务属于政府提供公共产品的范围。政府作为国有企业的直接所有者，在国有企业转轨过程中承担着特殊责任。

“为什么要支付改革成本？”刘世锦指出，这不仅仅是为了“解困”，不是为解除包袱而解除包袱，更不能理解为向国家要钱的借口。政府花钱是在买机制，支付必要的改革成本后，一定要有相应的改革成果。改革成果应该包括：使职工身份由“企业人”转变为“社会人”；有效的社会保障体系基本形成；分离企业办社会部分，使企业专注于生产经营；职工与企业的关系理顺，企业资产有可能进入重组程序。总之，要让被旧体制束缚的人和资产流动起来。

不过，刘世锦认为，银行的不良债务不宜列入由政府直接支付的改革成本的范围，尽管银行不良债务的形成有某些体制性和政策性原因，但大量的还是出于企业经营的原因。

作为学者，刘世锦对需要政府支付的改革成本作了初步估算和建议———以辽宁省为例，职工身份转变(15万人)补偿，需要15亿元，中央支出5亿元；养老和失业保险、低保补助资金缺口33亿元，中央支出11亿元；分离企业办社会机构所需资金(5年费用)80亿元(其中中央企业54亿元)，每年中央支出用于中央企业10亿元左右，补助地方5亿元；解决厂办大集体职工安置问题，中央一次性支出36亿元，以后(初步确定4年)每年26亿元至31亿元。

他认为，国有企业改革方案应体现的原则是，在较高的政府层次上制订一套改革方案，根据企业的实际情况分批、分阶段实施；支付改革成本与出改革成果挂钩，专款专用，不准挪用；在较高政府层次上集中支付改革成本，避免在较低层次上分散、随机支付；中央企业应服从并积极配合整体的改革方案。

在刘世锦的方案中，此次改革成本应由中央政府和地方政府共同支付。因为，在东北老工业基地振兴改造中，许多改革成本是由中央企业或下放给地方的中央企业带来的，中央政府应负很大责任。中央政府和地方政府应分清责任，分摊出资，通过协商确定各自在改革成本支付上的分担比例。

他建议，中央政府应将对东北老工业基地的资金支持主要放在支付改革成本、推动企业转轨上。中央和地方政府花钱买机制，企业发展所需资金靠市场，这是两件必须区分开来的事情。

民企外商热情不高关键在“洁净费”

国务院发展研究中心企业所副所长张文魁提出，“洁净费”即改制成本由谁担负还不明确，是当前民营企业和外商对参与大型国企产权改革热情不高的重要原因。

张文魁说，党的十六届三中全会为大型国企的产权改革指明了方向，即大力发展混合所有制，使股份制成为公有制的主要实现形式。许多竞争性行业的企业都可以放弃国有控股地位。即使需要国有控股，也可以实行相对控股。国有独资企业只是极少数特殊企业。

过去中小国有企业改制普遍采用了“内部型改制”的形式。过去5年，辽宁地方3700多户工业企业有近3000户成为非国有企业或者破产兼并，其中实行股份合作制的为348户，整体出售的1136户企业中有一半左右是出售给内部人(管理层等)。下一步的大型国企产权改革，必将主要采取“外部型”的方式，所以民企、外商的介入特别重要。

但是，由于过去国有企业实行的是“低工资、全福利”，国有企业对职工有许多隐形负债(承诺)，再加上冗员普遍较多、职工身份比较特殊等，而民企、外商不愿意继续承担或者要解除这些承诺，所以需要支付“洁净费”。

然而，在东北，大型国企有相当多(特别是重要的企业)是中央企业而不是地方企业，但中央企业的社会职能剥离、冗员分流、社保并轨等却导致地方负担加重。也就是说，中央企业改革却需要地方买单。

另一方面，中央企业集中了优质资产，盈利性强，而地方企业资产质量相对较差，盈利性弱，而且不少地方较困难的企业是由中央下放的。因此，地方不足以支付下一步国有企业改革所带来的直接和间接成本。

如何建立资金转移通道？张文魁说，惟一的办法是处置优质国有资产及出售盈利性强的国有企业以筹集足够费用。所以，应该出售中央企业的股份以筹集这些费用。

避免重复建设

尊重市场选择

参加此次研讨会的世界银行高级副行长、首席经济学家弗朗索瓦·布吉尼翁是首次来华，和他一起来中国的还有三个大的代表团：一个是由研究人员组成的代表团，还有是分析师组成的代表团，另外还有世行的其他代表组成的代表团。他表示，世界银行非常关注中国东北的振兴工作，并愿意为其出谋划策。

他认为，在建设市场经济的过程中，不同的国家有不同的制度，但必须做到一点，就是调动老百姓的积极性。他所说的“老百姓”还包括机构性的参与，就是说东北地区的振兴不仅是政府的举措，更重要的是各种各样的机构的参与。

尽管是首次来华，但弗朗索瓦·布吉尼翁显然对中国并不陌生。他认为，东北转型是一个非常急迫的问题，也是非常有挑战性的任务，需要解决很多问题———

一是不够高效的地区间的一体化。中国已经加入WTO，在这样的大背景下，在一个区域发展方面，灵活性就变得非常重要。根据以往的经验，在重工业方面，比如汽车或是东北地区比较传统的行业。这些行业会受到WTO的一些影响，希望从中央政府的层面上控制一下，不要一拥而上争取同一个项目。在发展服务业方面，由于农业经济受到外来影响，大量农民工涌入城市，这些都是行业重组需要迫切解决的问题。

二是怎么定位地区的优势，是政府还是市场的选择。显然，这位副行长倾向于市场的选择。他认为，首先要有些市场自发形成的新型的有前景的公司，这样才能吸引到有潜质的企业家。把这些资源和投资留在该区域里，才能对地区环境起到支持作用。（董伟）

中国青年报 2003年12月4日